碳達峰、碳中和：高質量發展的必然選擇與難題破解

本文系賈康先生在中國企業改革與發展研究會“企業高質量發展專題研討會”上的發言（2021.8.3）。

 

謝謝張秘書長。尊敬的徐會長和到會的各位領導、各位專家、各位嘉賓和企業界的朋友，很榮幸接受邀請來做交流。我的發言題目是剛才張秘書長已經提到、大家也一定很關心的——“雙碳”目標怎么樣和中國面對著高質量發展階段的經濟社會升級發展和可持續發展相結合，談談自己的一些基本看法。

 

先從基本概念勾劃一下。我們國家領導人已經在國際場合多次表達了對于“雙碳”目標高度的關注和認可，在總書記多次提及以后，由中央決策層明確給定目標，中國的二氧化碳排放要在2030年達到峰值，并且要努力爭取2060年前后實現碳中和。碳達峰、碳中和可以簡稱“雙碳”目標，這已經成為一個有時間表的屬性、中國長遠發展規劃中的明確任務，這也是我國對國際社會的莊嚴承諾。

 

概念上的碳達峰，就是在2030年之前，我們的二氧化碳排放量不再增長，達到峰值以后，它的趨勢是逐漸降低。碳中和，是企業、團體、還有社會成員作為居民合在一起測算，一定時間內直接或者間接產生的溫室氣體排放形成總量以后，要通過植樹造林等的碳捕獲（碳匯），以及與節能減排并行的碳吸納等等形式（有人把陸地上所有這些相關努力稱為綠碳，把海洋方面的類似努力稱為藍碳，是陸地、海洋兩大途徑），抵消已經產生的二氧化碳等溫室氣體排放，表現為這個時期中間，是零排放。這樣遞進的兩個目標，作為我們國家現代化推進過程中間對全世界的莊嚴承諾，當然是意義非常重大、有時間表要求的戰略性目標。它應對的就是人類社會共同面臨的氣候變化、由溫室氣體排放帶來的一系列對于可持續發展的威脅這個問題。

 

經過努力，各國現在已經有全球協約方式，我們中國明確地在這樣的國際交流中確立了“雙碳”目標，實際上就意味著我們要努力加入全球公共產品的供給過程，涉及整個“地球村”——人類所存在的這個星球中自身的可持續發展問題。

 

對這樣一個意義，我們是從中國自己的現代化和整個打造“人類命運共同體”結合視角上，在應有的認識高度上加以理解和把握的。也要特別從中國的視角上強調一下：這樣“雙碳”目標的實現，與我們國家的“能源安全”息息相關。中國已經發展成為制造業全球第一大規模的“世界工廠”，在產業鏈逐漸完善、制造加工能力與日俱增的同時，碳排放量也在加速攀升。而且我們國家從資源稟賦來說，相對清潔的油氣資源是匱乏的，最主要依靠的還是自己國土上儲存量相當高的煤炭。而作為能源體系的安全，當然要結合著整個經濟社會的可持續發展，結合著中國和世界打造人類命運共同體這一內在要求，所以要發展低碳經濟——這對于中國來說形成了非常明確的挑戰性的問題。我們怎么處理好它，直接關系到在能源安全概念之下中國的高質量發展問題。面對著中央要求的高質量發展新階段，“雙碳”目標應該是內在于中國的升級發展、可持續發展、現代化戰略訴求的一個重要組成部分。

 

怎么實現呢？兩個遞進目標的意思，就是首先我們要在經濟增長和能源需求增加的同時，持續消減我們基礎能源里面現在仍然占2/3以上電力供應里的火電——用煤炭發出的電。當然就要大力發展、運用風電、光電（太陽能電），還有比較清潔的水電，以及核電；還有另外一些，地熱、沼氣等等。被稱為非化石能源的這一方面要加以特別重視。特別是風電、光電，被稱為可再生能源。用這些非化石的、可再生的能源，努力以它們比較高的清潔度，形成能源供給中間的替代——就是一步步替代掉火電。另外我們要在各個行業以低碳、零碳的工藝，來替代高碳的制造工藝。

 

跟著這樣的導向，我愿特別強調，一定要配合著中國要完成的經濟社會轉軌——這個改革概念之下的制度建設、機制轉換的任務。因為實現所謂綠色低碳發展，去達到“雙碳”目標，就很多實際要取得的有效結果來說，是要以制度創新、機制創新帶出來后面的科技創新、管理創新。這方面我特別強調一下自己在這個方面的觀察。中國在《環保法》修改了以后，曾經有人認為基本解決了問題，因為我們的《環保法》特別明確地給出了這方面的界限：準入、技術標準等等，都是要依法律規定執行的，所以有了《環保法》，是說我們有“鐵嘴鋼牙了”，來執行環保這方面的標準，就解決了怎么走向“雙碳”目標、綠色低碳發展的基本問題。而我觀察，還不是這樣簡單，因為這些法律形式上的要求，是需要用行政系統去執行的。法律手段、行政手段能做到的是什么呢？比如說960萬平方公里的國土，所有產生污染排放的主體，要有行政的力量、手上拿著公共權力去執行法律。直觀形式就是我們一個一個的環保所，要相互之間銜接成全覆蓋的局面，管到所有的排放行為，它在行政成本上的增加，對于中國來說還是一個明顯的力不能及的事情，我們只能在一些工商業發展相對集中的地方，讓執行機關的密度足夠，一個一個接在一起，能夠基本把這些區域覆蓋住。這樣的一個努力當然還要繼續做，但是你說什么時候能夠把所有的國土都覆蓋下來，這個行政成本會非常之高。另外更重要的，就是有這樣行政成本的付出以后（就是說所有這些環保所的管理半徑相聯能夠基本覆蓋國土以后），管理環節的這些人，在實際執行的時候是什么狀態呢？他們要跟排放污染源的主體打交道，那么他們必然落入實際生活中的人情社會里面的拉關系、處關系不斷的互動之中。怎么樣在這方面最大限度減少因為拉關系、處關系而帶來的不公正，始終是一個避不開的問題。如果把他“打點”好了，睜一只眼閉一只眼，應該嚴格管理的可能不嚴格管理，鐵嘴鋼牙就是空談；如果有些是非常老實的、不會對他做“打點”的人，則反而會受到憋屈，本來應該讓他們繼續生產經營的可能性，卻會被憋住了，不讓正常生產經營了。上面兩種情況都可能發生。

 

我們在經濟學分析上來說，就是現實生活中有權力去管人家的時候，就可能產生“設租”，進而使被管理對象產生“尋租”，設租尋租都是扭曲的、造成社會不公正的行為，都會影響所謂“鐵嘴鋼牙”的《環保法》的實際落實。

 

所以，一定要把制度機制問題抓好，在市場經濟的經濟生活里面能夠更充分用競爭的手段，來形成“內生”的、調動所有企業和社會成員積極性、自覺去關注與努力實施綠色低碳發展的制度機制，這是非常重要的關鍵問題。這樣當然也不是說就否定法律手段和行政手段，但是經濟手段的充分運用，是和中國整個改革開放里面我們所說的現代國家治理概念內在契合的，這是我特別愿意強調的重點。

 

一些具體形式上我們已經有的制度與機制安排，點到為止說一下。比如我們早早有了和《京都議定書》相匹配的“國家清潔發展機制”，這個主要是國際上有共識的一種碳交易機制，要放在清潔發展機制里面。我們最近已經知道，在中國多年探索之后，上個月正式在國家碳交易所里，覆蓋了發電行業和一開始明確規定的少數行業，實行比較規范的碳交易機制。這是經濟手段，不是用行政手段去直接管理的，而是調動市場主體的積極性，從利益導向出發，使大家自覺去努力在這方面適應綠色低碳發展。

 

還有就是相關的一些“雙碳”目標實現所要建設的項目、促進的技術改造、水平提升，一定會要有資金方面的支持，它相關的投融資問題不可忽視。國際上也有這方面很多的探索，中國也和國際上有這方面的交流。很多政策陸續在出臺。

 

去年中央經濟工作會議明確提到碳達峰、對接碳中和之后，現在作為熱點，大家看到運用經濟手段這方面，碳交易市場是一個象征。財政部作為國家“以政控財、以財行政”分配體系的管理部門，也是比較早就特別注重對接國際上面的經驗，比如前述的清潔發展機制。另外，去年的動態是組建了國家綠色發展基金，財政部和生態環境部、上海市共同發起這個基金，總部設在上海。它也是密切對接“雙碳”目標的實現，要有這種投融資機制的構建，帶有產業基金性質的支持和推動。

 

我們實現“雙碳”目標，最后達到碳中和——這是40年以后要達到的、都已經在2049—2050年成為現代化強國以后，一定還要去兌現的目標。對相關的行業重點和政策建議，應該做更具體的探討，從“十四五”規劃開始，以后40年的過程中間，要一步一步動態優化一開始的初步設計。

 

現在說到粗線條的框架構想方面，有這樣一種意見，我個人也是覺得有道理的，即我們應該爭取碳達峰這個10年以后的目標，能夠適度超前實現，這樣來為實現碳中和贏得時間和信心。當然這只是我們主動發揮能動性應該爭取的一個前景，寧肯設想得力度大一些，趕早不趕晚，避免在2030年出現“被動達峰”的局面（所謂被動達峰就是你必須兌現承諾的時候，有些手段是帶有應急方式，它的副作用很大——實際上已經在當下社會生活中，體現在中央意識到了不能簡單“一刀切”，不能為了達到直接考核的目標，“運動式”過度動用那種硬壓指標的手段，避免副作用的出現）。

 

從主觀來說，還是要力爭把各個方面可用的積極因素用起來，首先爭取實現2030年的碳達峰能夠相對順利，甚至適當有一點提前。在這個時間表上，當然有很多具體的工作，涉及重點領域的排放限額，還有各個領域里面的時間表，都必須細化，而且要密切結合著引導和強化經濟手段，匹配上社會性的認知和市場預期的引導。

 

我們的能源供給革命，已經在相關領域里做了多年探討，領導人也特別要求，須配合著整個國家的現代化，形成現代化的中國能源供給體系，這被稱為是一場革命。這里面可再生能源的開發，還有相關能源的儲、運等等，都被作為重點的事項，要納入配套方案。

 

清潔能源列在最前面的風電和光電這兩項，已提出到2030年的時候，它們占總發電量的比重，達到20%?，F在是多少呢？2020年這兩項加在一起，是多年來超常規發展后的情況，也只占中國整個發電量的10%，即1/10，十年之間我們還要再把它翻一倍，達到整個發電量的20%。

 

相關的先進節能減排的技術推廣，當然也是非常重要的任務。要大力挖掘節能增效這方面的潛力，使我們整個產業的綠色特征不斷提升起來。很多行業里面具體的技術性的要求，都要編成一覽表。“十四五”規劃《綱要》里面對于重點已經有了“能夠寫上去都寫上去”的文本體現，各個行業還得進一步細化。

 

在低碳轉型、固碳布局這兩個概念上，專業人士提出要雙輪驅動，一個是把排放量往下壓，一個是已經排出的碳怎么樣形成碳匯，怎么樣做碳捕捉、固碳、碳吸收，這是要并行不悖的。要有一系列利用碳封存這個技術上的研發和突破，有些能源方面怎么趨近于“零碳化”，也有很多技術角度提出的意見和建議。

 

在政策大思路上，我覺得有幾點需要提到：第一，低碳發展要確立其在國家法律法規和重大決策部署中的地位，這已經有鮮明的體現。第二，能源革命這方面，要及早做通盤規劃，積極向前推進。有一些具體的儲能技術、碳捕捉技術等等，所關系到的科技創新，要作為我們現在創新中間的重點事項。第三，我們要在低碳發展的激勵機制這方面，把我們的工作做足，前面提到的碳交易市場之外，還有其他一系列和改革相關的機制建設。

 

所以要再特別強調一下一開始就說到的，我們現在如果說調動企業、社會成員所謂“內生的”綠色低碳發展的積極性，必須承認在市場經濟大環境之下，要有利益引導的機制，這種利益引導機制實際上就表現為前面強調的經濟手段應該發揮充分的作用，應該用利益來引導大家自覺考慮怎么樣千方百計走向綠色低碳，節能減排——在引導企業努力開發有利于減排治污、節能降耗的技術、工藝和產品的同時，還要引導消費者的行為認同綠色低碳這方面的發展理念和一系列消費習慣的具體改變。

 

現在如果從“問題導向”視角上來說，中國在資源稟賦局限之下，我們以煤為主的這個格局，在世界上是相當獨特的，煤電占整個基礎能源電力供應的比重，過去高達80%以上，這些年經過努力，也只降到了2/3還要高一些。前面說到風電、光電現在已經達到了10個點，另外還有十幾個點的水電，很低幾個點的核電，其他幾乎在比重上可以忽略不計的還有沼氣、地熱。撐大梁的火電，它在可以預見的相當長的時間之內，應當逐漸降低比重，但是什么時候能像其他一些歐洲國家所說的完全放棄煤電？在中國還是不可想象的。首先就得注意，繼續用煤發電這個過程中間，怎么理順從煤到電、到整個供應最終端的消費過程中間，減少扭曲的改革事項，這方面我們前些年已經做了一系列的努力，減少了很多扭曲。但現在不少具體的改革任務，還遠遠沒有完成。

 

現在大家要注意到，發改委在不久前，專門推出了我國價格改革的五年行動方案，這里面非常重要的，就是基礎能源的價格和綠色低碳發展相關的機制建設。發改委說到中國民用電相比工業用電、商業用電來看，比價上面民用電還是便宜了。這話說出來，很得罪中國的老百姓，因為意味著今后價格的調整方向，是需要提高民用電的價格水平。怎么處理這樣一個很棘手的事？其實后面還有更復雜的事，就是整個電力，民用電和企業用電合在一起，與其他千百種中國在實際經濟生活中間形成的供給品的比價關系來看，就是電力太便宜，而中國的電太便宜，實際上就意味著作為供給主體的火電太便宜，就會使所有用電的主體，誰也不會真正從利益導向上、在經濟手段起作用的意義上，發自內心、自覺地充分調動積極性去考慮節電——而不節電，實際上就是在中國不節煤，就是在中國不節碳的排放，就是在中國阻礙著我們更好地去改變原來粗放的發展形式而轉為高質量發展去對接“雙碳”目標。這樣一個內在的關系，很值得再強調一下。

 

在這樣一個視角上，從這些年大家非常關心的大氣污染的典型表現看，是霧霾。我國霧霾的形成跟用煤有直接的關系，當然還有機動車尾氣排放等等原因，科學家還在爭論到底各自的比重如何，但至少可以肯定，煤炭的使用，包括火電在中國這樣高比重的地位，所形成的基本國情，是造成霧霾最主要的構成因素。那么怎么樣來適應人民群眾美好生活的需要，來降低霧霾？我前面說的一個概念，就是努力調動生產經營主體的積極性，一方面節電，一方面要使企業作為生產主體千方百計開發綠色、清潔的工藝、技術、產品。這包括用煤發電怎么樣能夠更清潔低碳，用煤發出的電已經造成污染的情況之下，大家（又要包括進來用電的居民）怎么樣能夠努力節電，而減少未來繼續用煤發電的壓力，形成趨向良性循環的狀態？這里面的價格形成機制，就非常重要，已經形成的比價關系——就是我前面描述的，中國的電在實際生活中間太便宜了，不能不作出改變。

 

直觀地說一下，我記得非常清楚：改革開放初期，在北京的民用電，一度電是1.6角，現在是多少呢？有了階梯用電，第一階梯是占大頭的，每個電表一年度里前面的2880個字，都是第一階梯用電的價格，是每度電4.8角，如果用到年度之內的第二階梯，也只上去6分錢，變成5.4角，第三階梯一下上去了，但一般的家庭用不到第三階梯。最簡單地說，如果從第一階梯來看，民用電經過了這么40年以上的時間，在價格的變化中間是升為當年的3倍，也就是增長了2倍，但同樣40年為期，北京老百姓過日子其他的用品，價位漲了多少倍？比如生活中不可缺少的蘿卜、黃瓜、西紅柿、大白菜，價位都是上升了100倍不止，那么實際生活中間老百姓很難真正把節電當回事，誰會真正在自己精打細算這方面把節電、人走燈滅、用節能燈泡這個事情，作為家庭里面的重要事項呢？大多數人更多盤算的、精細計較的，是考慮翻了100倍都不止的那些東西——當然這是一般的民眾，要說收入特別高水平的富豪，他們可能花什么都不在乎，那不是我們分析的主要對象。如果進一步擴展到企業來說，很類似，40年之間，企業的工業用電、商業用電，也是上升了好幾倍，比民用電上升的倍數要高，但是企業其他的開支，上升的都是100倍、200倍、300倍以上，所以企業也是同樣，誰也不會真正把調動積極性、提高自己的管理水平、實現自己的物質利益的重點，放在自己的節電上面。企業和居民，都不真正把節電作為一個重要的事情，甚至放到忽略不計的一邊，而這實際上在中國就聯系到威脅著整個社會生活的霧霾形成。我們現在以極高的代價治理霧霾，從長遠來看，就還要更多考慮經濟手段，通過比價關系的調整和價格形成機制的合理化，適應市場經濟的長期可持續發展，適應我們的“雙碳”目標，來攻堅克難，理順這樣的機制和關系。

 

這方面回到電價上來說，就是必須在千百種的供應品里面，把電價相對的價格往上抬。那么往上抬必須解決什么問題？一個是企業怎么受得了，比如說現在要考慮到結合著抬價、結合著以后有可能探討的碳稅，把實際的企業用電在價位上往上抬的時候，必須分步走，每一輪在優勝劣汰的概念上，讓少數企業出局，大多數企業可以繼續發展，經過多輪的調整，最后改變整個格局。另一個是老百姓這方面，如果真的提價，除了做思想工作、做宣傳、讓大家盡可能認同之外，也必須是掌握力度，可以分步做，而且要及時提高低保標準，讓弱勢群體那些吃低保、沒有其他收入的人，實際的生活水平不下降——這是政府必須把他們托起來的“社會政策托底”的事。而中產階層以上的這些人，要讓他們逐漸隨著提價過程，適應這種比價關系的變化，更多認同變化中自己自覺考慮家里換節能燈泡，更好培養人走燈滅的習慣，更多考慮買一些耐用家用電器、用電量大的物品的時候，更多選用那種節電水平高的供給品。

 

從企業到家庭成員，說到的就是整個中國代表性的用電主體，當然還涉及機關團體。如果能夠在中國攻堅克難、觸動既得利益、“沖破利益固化藩籬”的改革中，把整個供給品體系中的比價關系和價格形成機制，調到順應“雙碳”目標實現的內在規律性軌道上面，那么也就是回到我前面所說的認識：要有法律的手段，有行政的手段，但這些更多是管準入、管技術標準的硬杠子；而真正能夠充分內生調動社會各種主體低碳綠色發展、節能降耗積極性的手段，一定還是經濟手段為主，而以經濟手段為主達到這樣的“雙碳”目標，一定要依托著中國在改革深水區，觸動既得利益在制度機制上取得實質性進步?，F在已經沒有那種不觸動既得利益的改革空間了，包括觸動企業與居民，讓大家覺得不舒服、不高興的事情，怎么把這些事情做好，做到社會可接受？由此，才能夠逐漸推進到已經明確樹立的“雙碳”目標的達成上——這也是我向大家匯報的自己最基本的核心觀點。

 

謝謝大家！

 

賈 康 簡 介

 

第十一屆、十二屆全國政協委員、現任全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。是北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年后又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。

 

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關于做學問的“指導思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

 

—— 賈 康