碳關稅會成為美國民主黨的貿易保護工具嗎？

 

這是本文標題希望引出的問題，答案是，有可能。本月初，美國貿易代表辦公室在年度政策報告中大大方方表示，在適當情形下，將基于國內碳減排措施施行狀況，酌情考慮對全球范圍內未達到減排義務的國家征收碳關稅。報告并未解釋會否先行推進碳定價立法，然而字里行間對已經對征收碳關稅毫不忌諱。事實上，盡管存在WTO自由貿易規則束縛，但如果美國政府認定征收碳關稅有利可圖，仍然會無所不用其極地尋找政策漏洞，繞開碳定價立法推行貿易保護，這是未來兩年內我們可能遇到的現實問題。

從法理依據上講，在碳定價問題上，美國政府也并非一無是處、毫無基礎，近年來美國政府最大的政策成效就是成功確立了碳排放社會成本指數。這項工作在小布什政府啟動，奧巴馬政府將估算原則標準化并成立了聯合工作組定期監測，特朗普執政后直接解散了工作組，改變了指數估算原則，將碳排放社會成本由奧巴馬政府時期確立的50美元/噸大幅降至1-7美元/噸。拜登上任以來，唯一在涉及碳定價問題上的政策舉措就是在執政首日簽署行政令，要求恢復聯合工作組，重新估算碳排放社會成本指數。2月26日，白宮公布初步估算結果，將碳定價大幅提高至51美元/噸，大有與奧巴馬50美元/噸的估值接續之意。

單究其概念，碳排放社會成本與碳定價有本質區別。這一指數旨在通過計算當前的碳排放量，以評估對未來全球氣候變化帶來的潛在損失，指數本身只是一項參考標的，聯邦政府并未據此對碳資源進行賦值定價，因此也便不會在生產端和消費端助推成本上漲。然而從另一角度看，指數為聯邦氣候政策制定提供依據，常常被作為擬定行業法規、確立指標體系、引導消費導向的重要參考，指數存在本身就是聯邦政府高度重視、充分考量氣候變化政策效應的重要例證。在一些自我約束意識較強的產業領域，碳排放社會成本有時被視同為“影子”碳價。一些專家據此認為，美國可以通過將碳定價與各個行業的碳排放社會成本掛鉤，以證明政府擁有足夠的內部基礎、公平的對標體系以施行碳關稅。為了更好自圓其說，聯邦政府還可以在碳排放社會成本和碳定價之間尋找政策空間，建立一些近似于碳定價效果的政策舉措，但避免將碳成本傳導至上游的能源價格和下游的用戶需求，從而規避碳定價的立法阻礙。為了在機制創新上有所突破，拜登團隊近期聘任了諾亞·考夫曼擔任白宮經濟顧問委員會高級經濟學家?？挤蚵饲霸趭W巴馬政府擔任環境質量委員會能源與氣候變化辦公室副主任，是美國碳定價領域的代表經濟學家，目前尚不清楚考夫曼會如何利用自身的碳定價專業知識幫助民主黨政府擺脫征收碳關稅的政策束縛。

最后，在最為極端的情形下，如果拜登政府選擇與特朗普政府一樣在增稅問題上不計原則、不講法理，前文所有論述全部可以忽略不計。拜登政府完全不需要擔心任何潛在的立法風險，也不需要在國際法與國內法之間苦心孤詣地尋找政策空間，最為簡單粗暴的辦法就是——繼續沿用特朗普對進口鋼材征稅時啟動的國家緊急狀態。只要民主黨人不主動規避這一多少有些令人尷尬的政治工具，這項特朗普政府留下的政治遺產在目前以至未來依然有效。當然，共和黨人以國家安全為借口施行貿易保護主義，到了民主黨人這里如果還是沒有找到些什么新的理由，多少顯得本屆政府有些沒水平。不過任何時候都不要低估美國政府“爭名奪利”的決心，打通國內碳定價政策瓶頸、理直氣壯與盟友建立碳關稅行動聯盟，對民主黨人具有重大的政策吸引力。盡管短期內這一舉措難以落地，但是從長遠來看，碳關稅作為新的貿易保護工具出現、成為民主黨的政績工程仍是大概率事件。從剛剛過去的這一個月來看，這項議程已經啟動，我們不得不防。