全國碳市場上線在即 中國雙碳目標如何實現？

未來全國的碳市場要進行完善，要盡快納入更多的行業，也要納入更多的機構投資者。

 

7月7日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議。會議決定，在試點基礎上，于今年7月擇時啟動發電行業全國碳排放權交易市場上線交易。下一步還將穩步擴大行業覆蓋范圍，以市場機制控制和減少溫室氣體排放。同時將加大金融對實體經濟支持，推出支持碳減排的措施。而在此前的6月22日，上海環境能源交易所已發布公告，首次明確了全國碳排放交易市場的場所、交易方式、交易時段、交易賬戶以及其他事項。  

 

 

 

從2011年開始，國內有8省市開展了碳市場的試點，已經進行試點的碳市場取得了哪些成效，還存在哪些不足？中國實現雙碳目標，要依靠碳市場還是碳稅？新京報圍繞這些問題采訪了安徽大學常務副校長、復旦大學可持續發展研究中心主任陳詩一，北大國發院副院長、北大環境與能源經濟研究中心主任徐晉濤。  

 

 

 

陳詩一認為，8個試點碳市場取得了一定的成效，近年8個試點地區的平均履約率達到了90%以上，相關聯的產業也得到了一定的培育和發展。不過，徐晉濤認為，試點地區存在的一個明顯問題是交易活躍度和履約核查期相關性很大。此外，在他們看來，當前的碳市場還不是一個成熟的市場，碳市場的金融化程度也不高。“未來全國的碳市場要進行完善，要盡快納入更多的行業，也要納入更多的機構投資者。”陳詩一說。  

 

 

 

在碳市場建設加快推進的同時，呼吁中國推出碳稅的聲音也不斷出現。在陳詩一、徐晉濤看來，在內外部環境下，中國未來有可能推出碳稅。  

 

 

 

碳市場和碳稅都是市場化的減排手段，在陳詩一看來，在中國實現碳達峰碳中和這兩個雙碳目標的過程中，要更多依靠這兩個市場化手段來實現減排目標，但同時政府也要有所為，通過財政、產業政策等手段吸引社會多元主體的參與，幫助企業轉型。  

 

 

 

“近年8個試點地區的平均履約率達到了90%以上” 

 

 

 

從開始搭建碳市場至今，已過去了十年的時間。  

 

 

 

2011年10月，國家發改委印發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市開展碳交易試點。2016年，福建省加入，成為國內第8個碳排放市場交易試點。  

 

 

 

“這8個試點在探索碳交易的側重點上稍微有區別，比如，上海在清算系統建設方面進行了重點探索，湖北以注冊系統為重點進行探索。”陳詩一說，通過8個試點的探索，我們在構建碳排放交易的基本框架制度上獲得了寶貴的經驗。  

 

 

 

在陳詩一看來，8個試點碳市場取得了一定的成效，相關聯的產業也得到了一定的培育和發展。“近年8個試點地區的平均履約率達到了90%以上，其中，上海近年來的履約率都在100%。”  

 

 

 

公開數據顯示，截至2020年12月31日，我國各試點碳市場配額現貨交易累計成交4.45億噸二氧化碳當量（CO2e）,成交額104.31億元。廣東、湖北、深圳累計成交量位列前三位，廣東、湖北、北京累計成交額位列前三位。  

 

 

 

碳市場試點對當地控排企業的減排有著明顯的推動作用。上海環境能源交易所董事長賴曉明在今年年初接受媒體采訪時透露，上海碳交易從啟動到運行，7年的時間，相比2013年，上海300多家的控排企業，整體二氧化碳排放量下降了7%左右，電力、石化和鋼鐵等碳排放大戶，排放量下降幅度分別為8.7%、12.6%和14%。

 

 

 

那么，未來碳市場空間或將有多大，會帶來多少減排？  

 

 

 

根據相關安排，今年率先將電力行業作為首批行業納入全國碳市場。據媒體報道，上海環境能源交易所向首批參與交易的電力行業發放了兩年的配額，首批2225家電力企業已全部完成開戶工作，電力行業年度碳排放量約40億噸，即將上線的全國碳市場將成為全球覆蓋規模最大的碳排放交易市場。  

 

 

 

除電力行業外，“十四五”期間，將逐步納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力和民航等八個高耗能行業。上海環境能源交易所董事長賴曉明此前表示，“十四五”期間，預計八大重點能耗行業都將納入到碳市場，屆時配額發放可達到50億噸，將是全球最大的碳排放交易市場。市場參與者方面，八大行業控排企業約8000至1萬家。  

 

 

 

另據北京環境交易所預測，未來全國碳市場擴容至八大行業后，納入配額管理的碳排放總額規模將達到70億噸-80億噸/年，屆時國家核證自愿減排量CCER需求將達到3.5億噸-4億噸/年。  

 

 

 

“盡快納入更多的控排行業和金融投資者”

 

 

 

不過，多位業界人士同時指出，當前中國碳市場還存在明顯的不足。  

 

 

 

徐晉濤對試點地區做過一定的跟蹤研究，在他看來，北京、湖北、深圳等試點目前做得比較好，有一定的交易量、交易價格也顯著。整體看試點地區，存在的一個明顯問題是交易活躍度和履約核查期相關性很大。“臨近履約截止日期的時候，交易數量和價格就上來了，履約完成后，成交量和成交價格就又下去了，總體給人感覺像是應付差事。”  

 

 

 

而從碳價上看，由于地方試點的碳排放免費配額較多，市場整體上供大于求，使得碳交易較為冷清，碳價格較低。據了解，中國的碳交易地方試點交易均價約為23.5元/噸，而歐盟碳市場交易價格已突破50歐元/噸。  

 

 

 

此外，雖然部分試點推出了包括碳衍生品的碳金融產品，但市場交易規模很小，當前碳市場的金融化程度不高是業界的另一個共識。  

 

 

 

陳詩一介紹，在碳交易市場建設中，碳交易市場和碳金融市場是實現碳減排的兩個重要市場，兩者是相互依存、相互促進的關系。一般來說，只有碳交易市場發展到一定的水平和規模，培育足夠數量的合格市場主體，建立起健全的風險管控機制后，碳金融市場才可能得到有效發展。其次，碳金融市場是成熟碳市場的主體部分，碳金融市場的發展能提高碳交易市場的有效性。  

 

 

 

“現在的碳市場不是一個成熟的碳市場，更談不上是金融市場，可以說是‘半拉子’市場，或者說是比較初期的市場。目前試點地區主要以現貨交易為主，銀行這樣的金融投資者非常少，這導致市場的流動性很不活躍，交易規模也很小。”陳詩一說。  

 

 

 

那么，未來全國碳市場如何進行完善，成為一個成熟的碳交易市場？  

 

 

 

“要盡快納入更多的行業，也要納入更多的機構投資者。”陳詩一說，一方面，目前我們的碳排放增速很高，而碳中和碳達峰的目標又很艱巨，僅僅納入發電行業顯然不夠，在我國碳交易市場順利啟動后，須以總量控制為原則積極擴大碳排放義務主體范圍，盡快納入工業行業、交通行業和非工業行業。另一方面，要借鑒歐盟碳市場，在現貨產品的基礎上，增加期權期貨等碳排放交易的衍生品種類。“全國碳市場的配額、總量等由國家來確定，在這一基礎上，成熟發達的碳金融市場能夠發揮好市場合理配置資源的作用，吸引更多的金融投資者入場交易，增加企業的減排意愿，從而放大減排效應，獲得更大的減排力度。此外，碳金融市場發展起來了，才會有定價權，將來才可能和全球的碳市場并軌。”  

 

 

 

在陳詩一看來，中國距離建設成一個成熟的碳市場還有一段不小的路程。“從目前全國碳市場的制度設計看，全國碳市場的設計仍顯謹慎保守，具有很強的試點色彩，即將開啟的全國碳市場仍是一個比較初期階段的碳市場。預計未來隨著機制的完善，會逐步增加更多的投資主體和機構。”  

 

 

 

碳市場還是碳稅？

 

 

 

在碳市場建設加快推進的同時，呼吁中國推出碳稅的聲音也不斷出現。碳稅指的是對二氧化碳排放所征的稅，和碳市場一樣，它也是市場化的減排手段之一。在歐盟，碳排放交易體系包含“碳交易”、“碳稅”、“碳邊境稅”互補的“三支柱”體系。  

 

 

 

那么，中國實現碳達峰碳中和這一雙碳目標是依靠碳市場還是碳稅？  

 

 

 

徐晉濤從經濟學的角度解釋說，我們要實現減排的目標，要探索成本最低的經濟政策。經濟政策分兩種，價格政策和數量政策。價格政策包括稅收政策，也就是碳稅。數量政策包括碳交易市場的建設等。“在完美的情況下，實行碳交易市場和實行碳稅政策，達到的結果是一樣的，都是以最低的成本實現雙碳目標。”  

 

 

 

但徐晉濤指出，現實是不完美的，經濟活動不會完全按照經濟學的解釋來推進。“這個不完美主要表現在，我們的企業和地方政府自愿減排的積極性不大。在這兩個經濟政策中，更能調動地方政府和企業減排積極性的政策或許是更好的政策。”  

 

 

 

相比較推進全國碳市場的建設，徐晉濤顯然更傾向于加快推進碳稅的出臺。“從碳市場的角度看，即使全國碳市場推開了，地方政府和企業不配合怎么辦？包括碳減排在內的中國環保最大的困難和挑戰是難以調動地方政府和企業的積極性。當然生態環境部通過環保督察來解決這一問題，但也浪費了很大的行政資源。如果推出碳稅，把地方政府的利益考慮進去，地方政府積極性不高的問題就迎刃而解了，這是因為當前地方政府財政困難，所以它能夠通過碳稅既抓了環保又實現了創收。”徐晉濤還表示，從可操作性上，碳稅的推出也要比碳市場建設更容易。  

 

 

 

據了解，2007年中國政府提出研究開征環境保護稅的改革目標。2013年6月，《環境保護稅法》(送審稿)開始征求意見，并將碳稅納入其中。但由于各界對于是否將二氧化碳納入環境稅征收范圍爭議不斷，碳稅最終并未被納入《環境保護稅法》。  

 

 

 

近年來，多位學者一直呼吁中國盡快推出碳稅，但為何碳稅遲遲未被推出？陳詩一認為，其中一個因素是，可能因為政府要考慮中國經濟的增速，以及當前企業的處境——很多的企業、尤其是中小企業生存艱難，還需要扶持。  

 

 

 

不過，在陳詩一、徐晉濤看來，在內外部環境下，中國未來有可能推出碳稅。  

 

 

 

從內部看，中國雙碳目標的實現面臨著不小的挑戰，這會倒逼碳稅的加快出臺，作為碳市場的重要補充。從外部看，當前全球都在加大減排，今年3月10日，歐洲議會投票通過的碳邊境調節議案指出，對于不能遵守歐盟碳排放相關規定的國家，歐盟將對來自這些國家的進口商品征收碳關稅。此外，隨著拜登的上臺，美國政府也在改變特朗普時代保守的氣候政策。  

 

 

 

“如果未來歐盟、美國都實行碳稅，將對中國出口導向的產業產生較大影響。同時對中國國內的氣候政策形成倒逼，會使中國預設的碳減排方案提前實現。”徐晉濤表示。  

 

 

 

“把握好政府和市場的邊界”

 

 

 

去年9月，中國在聯合國大會上提出，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現“碳中和”的目標。“在雙碳目標提出后，全國碳交易市場建設的指導思想才發生了根本性轉折，中國碳市場建設開始明顯提速。”陳詩一說。  

 

 

 

碳市場加速推進背后是中國實現雙碳目標的艱巨性。“雙碳目標意味著我們的經濟結構、能源消費機構、企業生產方式、甚至居民的生活方式都要進行徹底的優化。但我們距離實現這一目標所擁有的時間并不寬裕，在這么短的時間里實現如此劇烈的變化是前所未有的事情，挑戰是巨大的。”陳詩一說。  

 

 

 

而統一的碳市場和碳稅都是實現碳中和的重要抓手，將倒逼企業轉型。“在以前，企業只追求利潤，不考慮減排。隨著碳市場的開啟、碳稅的推出，企業排放要付出成本，只能朝著低碳的生產發展方式轉型。”  

 

 

 

“實現雙碳目標的過程中，要更多依靠碳市場、碳稅等市場化手段來實現減排目標，而這比實行關停轉的行政手段要更有效，約束力也更可持續。當然政府也要有所為，既要制定好合理的市場化經濟政策，同時政府也要有一定的投入，通過財政、產業政策等手段吸引社會多元主體的參與，幫助企業轉型。”陳詩一說。一定要把握好政府和市場的關系。  

 

 

 

陳詩一早年以京津冀城市群為觀察對象做過一個有關霧霾治理的跟蹤研究。其中，在唐山，大大小小的鋼鐵廠有很多家。要解決京津冀的霧霾問題，以鋼鐵產業為主的城市唐山必須進行經濟結構的轉型。如果簡單關停這些工廠，會產生工人失業、企業破產等問題。而使用更高的技術，可以實現鋼鐵企業排放和能耗雙低的效果，企業也愿意轉型。“但轉型需要很多錢，錢從哪里來？如果把轉型的動力完全交給企業，讓企業進行自主選擇，企業是不會進行轉型的。這個時候，政府要進行一定的投入，作為種子基金引導更多的社會資金跟進投入，來一起幫助企業轉型。”  

 

 

 

在陳詩一看來，要實現雙碳目標，中國經濟必然要經歷一個痛苦的轉型過程，但轉型成功后，會產生新的產業和經濟增長點。“在實現中國雙碳目標的過程中，需要政府、企業、個人等多元主體的共同參與和努力。”  

 

 

 

新京報記者 侯潤芳 編輯 徐超 校對 劉軍