氣候公約下公正轉型議題的意義、分歧和前景

聯合國氣候變化沙姆沙伊赫大會（COP27）授權確立了“公正轉型路徑工作方案”議題，隨后在波恩附屬機構會議和聯合國氣候變化迪拜大會（COP28）上，各方開展多輪磋商，通過COP28的決定文件，初步明確了公正轉型議題的工作目標、范圍和形式。到了聯合國氣候變化巴庫大會（COP29），針對公正轉型工作方案的具體工作計劃以及是否建立工作機制等問題，各方展開了進一步的探討與交流，但由于分歧較大，各方決定于2025年6月的波恩會議上繼續開展磋商。公正轉型在全球氣候治理進程中并非最受關注的議題，但相較于碳中和等宏觀愿景目標，它直擊經濟社會轉型發展的痛點。關注全球和各國在應對氣候變化進程中面臨的挑戰、矛盾和困境，對于確保減排政策的平穩實施和推動經濟社會轉型發展具有重要意義。 

 

公正轉型問題的提出

 

“公正轉型”一詞最早出現于20世紀70年代末，當時美國石油、化學和核能工人工會為了支持那些工作機會受到環境監管威脅的工人而提出了這一概念。1997年，在日本京都召開的《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）第三次締約方大會上，公正轉型概念首次被引入國際氣候治理進程。在隨后的《坎昆協議》（2010年）和《巴黎協定》（2015年）中，公正轉型問題也均有所體現。2019年聯合國氣候變化馬德里大會（COP25）上，公約框架下對公正轉型問題系統化和機制化的討論得以延續。2022年，在埃及沙姆沙伊赫舉行的COP27授權確立了公正轉型路徑工作方案議題。在氣候談判中，各方對公正轉型的理解不同，立場也有所不同。發達國家主要強調如何創造更高質量的就業機會以及分享轉型發展的經驗，而發展中國家則更關注資金、技術等方面的國際合作與援助，以及轉型發展的能力建設?？傮w而言，各國在公正轉型問題上合作大于分歧，積極推動公正轉型已成為各方共識。 

 

公正轉型的定義

 

關于公正轉型的定義，由于對其覆蓋領域、內涵、涉及對象的理解存在差異，目前尚未形成一個統一的界定。從覆蓋領域來看，公正轉型最初主要關注“那些工作機會受到石油、化學和核工業環境監管威脅的工人”。從內涵來看，公正轉型不僅要關注由氣候變化直接導致的就業損失，如氣候變化導致景區關鍵景觀破壞和基礎設施損毀，景區無法繼續經營造成就業崗位減少；更要關注氣候政策實施所導致的部分傳統產業萎縮和全產業鏈就業機會減少，以及轉型期由于部分資源、能源價格上漲而增加的脆弱人群的生活負擔。從涉及對象來看，有的研究認為公正轉型特指人的轉型、勞動力市場的轉型，也有觀點認為公正轉型還應包括區域經濟或城市經濟的整體轉型，這是一個更加宏觀的概念，不僅涉及就業轉型，也包括經濟發展方式的轉型。由于不同研究從不同角度探討公正轉型問題，所以對這一概念一直缺乏統一認識，但總體來看，公正轉型研究的關注點集中在環境治理進程中或轉型發展進程中可能受到影響的群體和地區，這些人群和地區缺乏自主實現大規模轉型的能力，需要依靠政策和外界的幫助使其走出困境并尋求新的發展機遇。因此，本文認為公正轉型是指由于人為引起的氣候與環境變化以及相應的治理進程，所導致的行業性萎縮、工作機會損失以及地區經濟發展困境，需要通過綜合的經濟與社會發展措施，包括轉型規劃、社會保障、投資、教育培訓等，來幫助面臨發展困境的人群和地區實現有尊嚴的、高質量的轉型，并在氣候與環境治理進程中以最小的社會福利損失實現人和地區的可持續發展。 

 

公約下建立公正轉型議題的意義

 

第一，響應全球綠色、低碳發展對“公正轉型”的需求。碳中和目標提出后，國際社會更加清晰地認識到，積極的氣候目標可能與經濟社會的發展節奏不同步，因此，需要加速經濟社會系統的轉型以適應和保障氣候目標的實現。“公正轉型”幾乎成為所有開展積極減排行動國家的共同挑戰，并被視為21世紀中葉實現碳中和目標的迫切需求。鑒于“公正轉型”工作的重要性和長期性，有必要在公約下建立一個獨立的工作組，強化現有公約下的合作機制，推進公正轉型在全球范圍內的實施。

 

第二，拓展對公正轉型問題的傳統認知。COP27的決定文件（1/CMA.4）強調，“公正和公平轉型應包括能源、社會經濟、勞動力和其他方面的轉型，推進這些領域的轉型，需要以各國確定的優先發展事項為基礎，并包括各國社會保護政策，以減輕轉型發展可能帶來的潛在影響”，并且突出強調與社會團結和社會保護有關的政策工具在減輕轉型措施影響方面的重要作用。在“公正轉型”的工作目標和內容方面，COP27決定基于《巴黎協定》第二條第2款，制定關于公正轉型路徑的工作方案，以討論實現《巴黎協定》第二條第1款所述目標的路徑。這表明公正轉型問題在公約進程中的關注范圍已顯著擴大。  

 

第三，輔助減緩政策的順利實施。實現氣候治理目標需要實施積極、有雄心的氣候政策，這些政策可能對經濟社會的發展構成沖擊。這些沖擊可能是正面的，實現氣候治理與經濟社會發展的協同；但也可能在一定時間內產生負面影響，表現為局部地區、產業和人群的福利損失，從而導致部分群體對積極減排政策的抵觸，使政策的有效實施遇到挑戰。公正轉型是聯系積極氣候政策與經濟社會發展的紐帶，其實施包括建立多方參與和對話機制、完善社會保護政策等，將有效平衡氣候政策與經濟社會發展的不協調問題，減少氣候政策對經濟社會的沖擊和影響，降低政策實施可能面臨的抵觸和挑戰，從而協助減緩政策的高效實施。

 

第四，提供一個開展務實行動的國際平臺。公正轉型是各國在邁向碳中和目標的進程中將面臨的共同挑戰，因此，各國分享工作經驗、開展合作行動尤為重要。全球范圍內，公正轉型工作已在一些國家和地區實施，如歐盟在德國、波蘭、捷克等國的煤炭產區，美國在阿巴拉契亞、科羅拉多州等地區都已開展了公正轉型的實踐。這些經驗對其他國家開展公正轉型工作具有借鑒意義。公約下建立公正轉型路徑工作方案的議題，可以為各國的優秀實踐提供經驗分享的平臺，讓后來者吸取經驗教訓，降低人類社會實現碳中和目標的轉型發展成本。此外，建立公正轉型路徑工作方案議題的重要性還體現在，氣候公約下可以建立締約方合作行動的機制性安排，如開展全球試點示范，建立資金機制資助區域性的、典型的公正轉型計劃，讓公正轉型概念不僅僅停留在談判桌上或政府文件中，而是落實在行動中，并通過完善機制性安排，保障公正轉型工作的高效實施和持續實施。 

 

公正轉型議題上的各方分歧

 

在COP27締約方授權建立公正轉型路徑工作方案議題后，關于如何開展新議題的工作，各方存在廣泛的分歧，主要體現在以下方面。

 

第一，關于國內公正與國際公正。發達國家認為公正轉型是各國國內事務，所以各國應自行統籌公正轉型工作的安排和支持；發展中國家則認為，公正轉型是在全球氣候治理背景下實施的，旨在支持《巴黎協定》第２.1條目標的實現，應成為國際社會的共同目標。因此，公正轉型不僅是各國的國內事務，更應是《公約》下的國際多邊議程。這需要考慮國內行業和地區發展的公正性，同時也要考慮國家和區域間的氣候公正，要基于共同但有區別的責任原則，考慮不同國家的發展水平和發展需求，體現國家層面低碳、零碳轉型的公正性。新議題的工作內容應包括提高《巴黎協定》全面實施中共同但有區別的責任原則的可操作性，明確公正轉型的支持方式和力度，尤其是發達國家應為發展中國家實施公正轉型提供支持。

 

第二，關于聚焦減緩還是關注經濟社會全面轉型。雖然COP27的決定和COP28的公正轉型議題決定都明確指出，公正轉型工作方案應全面支持《巴黎協定》第2.1條所述目標的實現，但在談判和各方立場提案中，仍有一部分國家希望公正轉型議題主要聚焦減緩領域，體現其推動以減緩為中心的國際氣候治理進程的立場，這也是歐美發達國家的一貫立場。歐盟在COP28之后的提案中強調公正轉型工作方案與減緩目標及行動的關聯，希望圍繞長期低排放發展戰略開展工作，將公正轉型議題聚焦于減緩議程。發展中國家則認為，公正轉型不應局限于減緩問題，而是應當包含產業轉型、行業和社會轉型等更廣泛的經濟社會轉型內容，這與COP27決定文件的表述相符，即“公正和公平轉型應包括能源、社會經濟、勞動力和其他方面的轉型”。

 

第三，關于是否推動建立配套資金機制。資金問題是包括《公約》在內的國際環境治理機制中最重要、最核心的問題之一，也是決定合作性質，如信息交流抑或開展具體行動的關鍵要素。發展中國家強調資金的必要性和緊迫性，希望發達國家制定可行的融資計劃，兌現出資承諾。而美國和歐盟等發達國家和地區則更側重于在案例和經驗分享方面強調論壇的職能，并未明確回應發展中國家的資金訴求。這成為未來形成獲得共識的工作方案的關鍵挑戰之一。

 

第四，關于單邊貿易措施對公正轉型的影響。自2019年以來，歐盟積極推動“碳邊境調節機制”（CBAM）的立法進程，并于2023年10月通過立法進入實施過渡期。CBAM作為歐盟的單邊氣候措施，對眾多發展中國家產生了顯著的負面經濟影響，引發廣泛關注。南北雙方在碳關稅問題上的分歧也體現了其對《公約》公平原則和共同但有區別的責任原則的不同理解。大多數發展中國家認為，以CBAM為代表的單邊貿易措施在全球氣候治理進程中導致了新的不公正，對公正轉型工作造成負面影響。隨著與氣候變化相關的單邊貿易措施日益增多，發達國家和發展中國家在這個問題上的對立和分歧也愈加明顯，甚至影響了政治互信和《公約》及其《巴黎協定》的高效實施。 

 

公正轉型議題前景和預期

 

公正轉型作為一個新議題，各方在其工作原則、目標、內容等方面還存在認知分歧。但各國對于公正轉型在實現碳中和目標進程中的作用和意義已形成較多共識，這為議題的確立和持續發展提供了基本保障?；诋斍暗膰H治理現狀和各方立場，公正轉型議題的前景和預期可以從以下幾個方面來展望。

 

第一，公正轉型是一項長期而持久的任務。當前，148個國家提出了碳中和目標，大多數計劃在21世紀中葉或稍后一段時間實現。新能源、新產業的發展是一個長期進程，經濟社會對公正轉型的需求也將是一個動態且長期的進程。隨著全球減排力度的快速增加，對公正轉型的需求也將大幅提升，全球合作和治理將會受到更多關注。

 

第二，公正轉型具有開展務實合作的國際基礎?！豆s》下的談判旨在務實合作，推動實現全球氣候安全。盡管對公正轉型議題的概念認知還未達成一致，但在國際和國內行動方面已經具備良好基礎，這也是在COP27上提出新議題建議并迅速達成共識、成功確立新議題的主要原因。發達國家（地區）如美國、歐盟等已在其內部實施公正轉型計劃和相關工作，發展中國家如中國、南非、印度尼西亞等也在不同資金渠道的支持下開展了多輪研究和實踐工作。事實上，公正轉型工作已在國際層面開展，并產生了不同形式的國際合作。這些行動已走在國際談判的前面，為議題談判提供了工作目標，有助于提升談判和國際治理的效率。

 

第三，公正轉型是各國碳中和進程的關鍵要素和保障。公正轉型已被歐盟、美國等締約方列為開展氣候行動的關鍵要素，并通過氣候立法保障實施。隨著國際社會對公正轉型問題認知的深入，更多國家將重視這一問題，并將其納入實現碳中和目標的方案和路徑規劃中，構成更廣泛的全球行動基礎。公正轉型并不是減排行動的負擔和成本，其高效實施可以為各方提出更加積極的減排目標提供信心和保障，增強減排雄心，提高經濟社會高質量轉型的效率。

 

第四，公正轉型既有需求又有供給，將形成動態、高效的國際合作機制。在碳中和進程中，全球對公正轉型的需求是剛性的，且在快速增長，這些需求體現在對公正轉型的知識經驗、行動機制的不斷學習和認知中。歐盟、美國等發達經濟體的公正轉型工作已經開始，隨著時間的推移，這些發達經濟體在公正轉型機制設計和實施方案等方面將逐步積累經驗，為發展中國家高效推進公正轉型工作提供指導和參考。發展中國家如中國、南非等在公正轉型工作中的探索和實踐，也能為其他發展中國家提供經驗。因此，未來全球將出現對公正轉型合作的大量需求，尤其是發展中國家對公正轉型機制設計和政策工具的需求；發達國家和部分發展中國家的先行實踐，也能為其他發展中國家提供技術和經驗，從而降低全球轉型成本，形成動態、高效的合作機制。

 

第五，公正轉型將與《2030年可持續發展議程》落實、全球生態文明建設協同推進。公正轉型既服務于碳減排目標，又服務于經濟、社會發展目標。推進公正轉型實際上也在協同推進健康、教育、能源、產業、社會公平、可持續城市和社區、環境、國際合作等多個領域可持續發展目標的實施，謀求協同收益。這些目標也是我國推動全球生態文明建設的重要內容。將公正轉型的國際話語體系融入全球生態文明建設、全球發展倡議等我國引領的全球發展計劃中，并大力推進，既能體現我國負責任大國形象，也能在我國引領全球轉型發展、推進全球生態文明建設的進程中發揮重要作用。 

 

結語

 

盡管公正轉型議題面臨認知分歧和挑戰，但它仍然具有良好的國際合作基礎，各國有積極的行動意愿。作為發展中國家的一員，中國堅定支持發展中國家集團立場，積極爭取有利于發展中國家的治理機制安排。推進公正轉型工作不僅有助于實現減排目標，對全球可持續發展和生態文明建設也具有協同作用。我國應積極參與全球公正轉型，甚至引領全球公正轉型進程。

 

【本文系國家社會科學基金重大項目“碳中和新形勢下我國參與國際氣候治理總體戰略和階段性策略研究”（22ZDA111）的階段性成果】

 

作者：王謀，中國社會科學院生態文明研究所研究員