“雙碳”目標下中國低碳能源法律制度創新研究

文章來源:環境資源法治研究楊春桃2023-05-19 12:52

摘要：實現“雙碳”目標，對中國立法提出了相關要求，要求建立健全相關法律法規體系，為“雙碳”目標的實現提供制度保障。中國現行能源法律制度與實現“雙碳”目標還存在一定的差距，表現為能源基本法頂層制度設計缺乏統籌性、化石能源單行法碳約束制度設計缺乏明確性、非化石能源單行法低碳激勵制度設計缺乏完整性、二次能源單行法《中華人民共和國電力法》制度設計缺乏現代性。比較借鑒英國可再生能源義務制度（配額制）、德國可再生能源固定電價制度、歐盟碳排放權交易制度、美國電力需求側管理制度、日本能源節約制度等國家或地區低碳能源立法經驗，“雙碳”目標下中國低碳能源法律制度創新，應以“雙碳”價值融入為核心，創新能源基本法原則設計，將“綠色低碳”“節能減排”作為能源法核心價值；以約束性規則為核心，創新化石能源單行法制度設計，相關化石能源單行法明確規定碳約束制度；以激勵性規則為核心，創新非化石能源單行法制度設計，相關非化石能源單行法明確規定碳激勵制度；以體制改革為核心，革新二次能源單行法《中華人民共和國電力法》制度設計，立足電力市場化改革方向規制電力市場主體和市場行為；以法治創新為核心，促進能源法律法規體系性銜接，重點包括促進可再生能源法律法規之間的統一與協調、促進可再生能源法律法規與電力法律法規之間的銜接等。

關鍵詞：碳達峰；碳中和；低碳能源；法律制度；能源法；電力法；配額制

全球氣候變暖正在持續影響人類社會，碳達峰、碳中和成為世界關注的焦點。中國始終高度重視氣候變化問題，積極推動并堅定踐行氣候行動。2020年9月，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表講話，宣布中國將力爭于2030年前達到碳排放峰值，努力爭取2060年前實現碳中和［1］。“雙碳”目標的提出，是中國在全球氣候變化背景下基于國際責任和國家戰略需求，以政策宣示方式確立的國家目標，是中國對全球應對氣候變化的莊嚴承諾。2021年10月，中共中央、國務院發布《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）［2］，提出構建綠色低碳循環經濟體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費比重、降低CO2排放水平、提升生態系統碳匯能力等五方面目標?！兑庖姟芬螅旱?025年，單位國內生產總值CO2排放比2020年下降18%；到2030年，單位國內生產總值CO2排放比2005年下降65%以上，非化石能源消費比重達到25%左右，CO2排放量達到峰值并實現穩中有降；到2060年，綠色低碳循環發展的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，非化石能源消費比重達到80%以上，碳中和目標順利實現。隨后，國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》，該方案提出，應將碳達峰貫穿于經濟社會發展全過程和各方面，重點實施能源綠色低碳轉型行動、節能降碳增效行動、工業領域碳達峰行動、城鄉建設碳達峰行動、交通運輸綠色低碳行動、循環經濟助力降碳行動、綠色低碳科技創新行動、碳匯能力鞏固提升行動、綠色低碳全民行動、各地區梯次有序碳達峰行動等“碳達峰十大行動”［3］。

“雙碳”問題是系統性問題，涉及經濟結構、產業結構和能源結構以及節能、碳技術與碳市場等，核心是降低CO2排放強度與總量。中國實現“雙碳”目標的重點在于能源結構調整和節能減排，能源行業是實現“雙碳”目標的重點領域和關鍵環節。據統計，目前中國的碳排放在全球的占比超過四分之一，超過了OECD（經濟合作與發展組織）所有經濟體的總排放量，人均碳排放量超過歐盟。2020年，中國溫室氣體排放總量139億噸CO2當量，全球占比約27%；CO2排放總量116億噸，其中，能源活動排放量為101億噸，占全球能源活動排放量約30%。在溫室氣體排放中，化石能源排放的CO2占到80%。中國的能源消費還是以化石能源為主，占比約84%，其中，煤炭占比57.7%，石油占比約18%，天然氣占比8.2%，非化石能源占比15.3%。從碳排放量占比來看，電力行業排放的CO2約占40%，工業約占30%，建筑業占10%以上，交通占10%以上［4］。可見，節能減排的潛力也在這幾大行業，其中，電力行業的碳達峰、碳中和至關重要；就產業而言，煤炭產業占據當前能源結構的近60%，是推高中國碳排放的主要推手，因此，煤炭產業的結構調整和節能降耗乃重中之重。

實現“雙碳”目標，對中國立法提出了相關要求，要求建立健全相關法律法規體系，為“雙碳”目標的實現提供制度保障。“雙碳”目標的主攻方向在于能源，須在厘清能源結構調整、能源轉型方向等未來發展趨勢的基礎上，深入研究“推動產業結構優化”“推進能源結構調整”“支持綠色低碳技術研發推廣”“完善綠色低碳政策體系”等重大問題［5］。“雙碳”目標的提出，對低碳能源產生了法律上的創新需求。低碳能源法律制度，就是以實現低碳能源的使用與普及為目的，促使能源的生產、供應與使用從目前的高碳化向低碳化轉型的規則的總稱。法律制度通過確立符合立法者價值判斷的行為模式，表明立法者允許什么、鼓勵什么、禁止什么，并以法律責任作為制度實施的保障，從而指引、調整相關機構和社會公眾的行為，實現立法目的。低碳能源法律制度亦是如此，該制度設計通過采用多種方式對高碳能源進行規制，對低碳能源進行激勵，引導能源的生產、供應與使用從高碳向低碳的轉變。全面檢視中國能源法律法規制度體系，梳理能源立法領域與實現“雙碳”目標相關的法律問題，發現“雙碳”目標對能源領域產生了全面頂層統籌、約束高碳能源、激勵低碳能源、構建現代電力法等制度創新需求。

一、問題檢視：中國現行能源法律制度與實現“雙碳”目標的差距

實現“雙碳”目標的總體思路是以“能源清潔低碳”和“能源可持續發展”為方向，以“兩個替代”（清潔替代和電能替代）、“雙主導”（能源生產清潔主導、能源使用電能主導）、“雙脫鉤”（能源電力發展與碳脫鉤、經濟社會發展與碳排放脫鉤）為抓手。縱觀能源立法領域的基本法和相關單行法，與綠色化、“雙碳”目標實現掛鉤的法律法規主要包括《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》、《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國電力法》、《中華人民共和國可再生能源法》、相關配套法規及細則以及地方性法規等。這些法律法規與環境保護、綠色化和實現“雙碳”目標要求之間尚存在著差距。

（一）“雙碳”目標下能源基本法頂層制度設計缺乏統籌性

中國自1981年開始能源基本法——能源法的起草研究工作，歷經近40年，2020年4月，國家能源局發布《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》，但能源法至今尚未出臺。作為能源領域“小憲法”，該稿第一條明確了“規范能源開發利用和監督管理，保障能源安全，優化能源結構，提高能源效率，促進能源高質量發展”的立法目的，但沒有規定促進能源可持續發展，實現“雙碳”目標的內容。第十九條規定了國家和能源企業“環境保護與應對氣候變化”的一般義務。第四條和第三十二條規定了結構優化，包括優化能源產業結構和消費結構，對“兩個替代”之一——“非化石能源替代化石能源、低碳能源替代高碳能源”作出了原則性規定。第三十九條至第四十二條對煤炭、油氣、天然氣和火電等化石能源開發作了明確規定；第四十七條和第四十九條對水電、風電、太陽能發電、生物質能、地熱能、太陽能熱利用、海洋能以及核電等非化石能源開發作了明確規定。作為能源領域基礎性、綜合性法律的能源法，應統籌能源管理等全局性問題以及不適合能源單行法調整的整體性問題，制定引領性的頂層制度設計。但該稿沒有明確規定“可再生能源電力配額制”“綠色電力證書”“火電退出機制”“綠色金融”等與“雙碳”目標實現掛鉤的制度設計。

（二）“雙碳”目標下化石能源單行法碳約束制度設計缺乏明確性

圍繞“雙碳”目標，檢視《中華人民共和國煤炭法》“石油天然氣法”等傳統化石能源單行法，對其的基本要求是“脫碳”“碳約束”或“去碳化”，“清潔替代”是傳統化石能源生產領域降碳、減排的根本舉措?！吨腥A人民共和國煤炭法》關注到環境保護，第十一條原則性規定了開發利用煤炭資源應當遵守有關環境保護的法律法規，保護生態環境；第十九條規定了煤礦建設項目的環境保護設施，必須遵循“三同時”制度；第十五條規定了全國和地區煤炭生產開發規劃的編制和實施主體分別是國務院煤炭管理部門和?。ㄗ灾螀^、直轄市）人民政府煤炭管理部門。第二十九條第一款規定了國家發展和推廣潔凈煤技術的內容；第四十三條第一款規定了煤礦企業和煤炭經營企業等生產經營主體供應用戶的煤炭質量應當符合國家標準或者行業標準?？梢?，《中華人民共和國煤炭法》的相關制度規定對于“去碳化”“清潔替代”“碳排放稅”“煤炭生產經營主體的退出機制”等內容缺乏明確的制度規定。中國自20世紀80年代開始，原石油部就啟動了“石油天然氣法”的立法工作，但“石油天然氣法”目前尚未出臺。有關石油、天然氣的立法主要包括《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》和一些立法效力層次較低的條例和規章等（例如《油氣管網設施公平開放監管辦法》等）?！吨腥A人民共和國石油天然氣管道保護法》的立法目的旨在保護石油、天然氣管道，保障石油、天然氣輸送安全，維護國家能源安全和公共安全；《油氣管網設施公平開放監管辦法》立法目的在于促進油氣安全穩定供應，維護油氣管網設施運營企業和用戶的合法權益。這些立法均與“雙碳”目標實現關聯不大。

（三）“雙碳”目標下非化石能源單行法低碳激勵制度設計缺乏完整性

風能、太陽能、水能和核能等非化石能源對環境友好，屬于低碳或零碳能源，是未來能源產業朝著綠色化方向發展的重心。但目前風能、光能不穩定，受技術因素影響大，風電、光伏發電上網難，造成棄風棄光現象嚴重。圍繞“雙碳”目標實現，檢視《中華人民共和國可再生能源法》“風能法”“太陽能法”“核能法”等非化石能源單行法，對其的基本要求是“全額保障性收購”“價格形成機制”“激勵機制”“發展儲能”等制度安排。《中華人民共和國可再生能源法》第一條明確規定了該法的立法目的：促進可再生能源的開發利用，增加能源供應，改善能源結構，保障能源安全，保護環境，實現經濟社會的可持續發展；第十三條、第十四條分別對“可再生能源并網發電”“可再生能源發電全額保障性收購制度”等作出了規定，并明確規定國務院相關主管部門制定電網企業優先調度和全額收購可再生能源發電的具體辦法；第二十四條至第二十六條規定了可再生能源發展基金、優惠貸款和稅收優惠等經濟激勵機制，但沒有涉及“配額制”“綠色電力證書”“綠色金融”等激勵制度，盡管實踐走在了立法前面，但低碳激勵制度設計不完整。風能發電、太陽能光伏發電和太陽能熱利用以其近零排放的優點成為應對全球氣候變化、保護環境的重要選擇，中國風電、太陽能光伏發電尤其是風電成為可再生能源中發展最成熟、最具大規模開發的技術和商業價值的發電方式。但中國沒有關于風能和太陽能的專門立法，有關風能、太陽能的上網電價制度、費用補償制度等都體現在《中華人民共和國可再生能源法》第十九條至第二十二條中，而有關“風電配額制、光伏配額制”“綠色電力證書”“綠電市場”等內容該法沒有作出明確規定。鑒于風能和太陽能對環境友好的特點，未來是否制定專門的風能法、太陽能法或風能和太陽能法值得進一步探究。中國自1984年開始原子能法的立法起草工作，但原子能法目前尚未出臺。有關核能的立法主要包括《中華人民共和國放射性污染防治法》和《中華人民共和國核安全法》等。這些法律主要聚焦在防治放射性污染、保障核安全、預防與應對核事故、保障人體健康、保護生態環境等立法目的。核能的聚變燃料主要來自鈾、氘等，極少的燃料就能產生巨大的能量，因此，對核能的“去碳化”“綠色化”要求不高，對其規制的重點在于安全事故，否則，一旦核泄漏，造成的后果將是災難性的。

（四）“雙碳”目標下二次能源單行法《中華人民共和國電力法》制度設計缺乏現代性

電能是應用最廣的二次能源，以電力立法為例進行檢視。中國現有的電力立法主要由調整電力領域的法律、行政法規、部門規章、地方性法規和規章等構成?！吨腥A人民共和國電力法》于1996年實施，迄今歷時27年，其間只經過2009年、2015年和2018年幾次小幅修訂，其最初的立法目的在于對電力行業進行集中高效的行政管理，但從當前看該法的制度內容過于保守，缺乏現代性和前瞻性。電力行業是中國碳排放占比最大的單一行業，尤其是傳統電力行業均為高能耗、高排放和高污染企業，因此，電力行業肩負著推動碳達峰、碳中和的重要責任和使命，需要相關立法進行規制。在保護環境、支持可再生能源和清潔能源發電方面，《中華人民共和國電力法》第五條規定，“電力建設、生產、供應和使用應當依法保護環境，采用新技術，減少有害物質排放，防治污染和其他公害。國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發電”。該規定過于原則化，對于“如何保障強隨機性、波動性的可再生能源大規模并網”“分布式電源等交互式設備大量接入”“二氧化碳捕獲與封存”“儲能技術”“智能電網”等與實現“雙碳”目標內容息息相關的內容鮮有涉及。

二、比較借鑒：國外低碳能源法律制度經驗

以《聯合國氣候變化框架公約》貫徹的“共同但有區別的責任”為基本國際準則，世界各國在解決全球氣候變暖問題上，都須在考慮到各自歷史責任、現實狀況和發展利益的基礎上承擔責任和義務。國外發達國家或地區應承擔減少溫室氣體排放的量化任務。面臨全球氣候變化問題，發達國家或地區認識到發展低碳經濟的重要性，而發展低碳經濟的重要途徑是改變現有的能源結構，加快從“高碳能源”（或稱“碳基能源”）向“低碳能源”轉變，低碳能源因此得到發達國家或地區的重視和追捧，相關立法和制度建設也取得了不菲的成效。

（一）可再生能源激勵制度——英德低碳能源立法實踐

1．英國可再生能源義務制度（配額制）。低碳經濟由英國率先提出，英國是世界上最先為溫室氣體減排目標立法的國家。以1989年頒布的《電力法》和2008年《氣候變化法》等基本立法為統領，英國形成了較為完備的低碳能源政策法律體系。除了基本法以外，英國頒布的重要低碳能源立法主要包括《英國低碳轉型計劃——氣候與能源國家戰略》白皮書（2009年）、《可再生能源義務法令》（2002年頒布，2006、2009、2010年等多次修訂）、《能源改革法案（2013）》等。英國政府對發展可再生能源十分重視，其在可再生能源上的主要制度包括可再生能源義務制度（2017年之前）和固定上網電價制度［6］。自2017年始，可再生能源義務制度被差價合約制度取代［7］。英國還在低碳經濟和低碳能源領域的稅收激勵政策制度方面取得了豐富的經驗，例如開征氣候變化稅（Climate Change Levy）、實施減免稅優惠（Tax Breaks）、開征能源消費稅等稅種。其中，可再生能源義務制度（配額制）是一大亮點，是世界范圍內可再生能源配額制的主要代表之一。按照《可再生能源義務法令》，英國自2002年開始對大型可再生能源項目實施可再生能源義務制度（Renewables Obligation），同時建立配套的可再生能源電力交易制度和市場。可再生能源義務制度的實質是對可再生能源的開發利用實行配額制，規定由英國電力監管機構OFGEM中的E-Serve部門負責可再生能源義務證書（Renewables Obligation Certificates）（即“綠證”，以下稱ROC）的頒發和整個ROC交易體系的運行和監管，它是英國政府對可再生能源發電的主要激勵機制。該法令明確規定，所有獲得許可的電力供應商必須履行供應一定比例的可再生能源電力的責任和義務，其可從可再生能源發電企業或電力監督局購買配額證書，以達到當年所規定的可再生能源電力份額。否則，電力供應商必須支付相應的價格。

2．德國可再生能源固定電價制度。作為高度發達的工業化國家，德國長期以來高度重視能源轉型，其可再生能源發展在世界上具有代表性。德國的低碳清潔能源政策主要是通過其完善的法律法規，并且輔以政府的大力支持而推行的。1974年，德國頒布能源發展框架項目。1991年頒布《電力上網法》（StrEG，1994、1998年兩次修訂，2000年廢止）。2000年通過《可再生能源法》（EEG-2000）（2004、2008、2012、2014、2017、2021、2023年多次修訂），規定政府對可再生能源發電的入網保障和高額補貼制度，并規定差異化、可長期（長達20 年）執行和定期調整的固定電價政策。2002年實施《熱電聯產法》，規定以“熱電聯產”技術生產出來的電能獲得的補償額度。2008年，德國實施《可再生能源資源法案》（RESA，2009、2011年兩次修訂），該法設定到2020年利用可再生能源提供30%（后調整為35%）的電力供給目標。2009年，德國發布《2020年能源政策路線圖》，提出將智能電網愿景作為德國未來能源發展總體愿景的組成部分。德國政府在《2020年環境議程》中提出低碳能源發電增加27%，更多利用可再生能源［8］。在低碳能源制度建設上，德國可再生能源固定電價制度、優先權制度、市場溢價與競爭性招標制度等經驗值得借鑒。其中，尤以可再生能源固定電價制度最為突出。在電價制度上，德國采取長期保護性電價政策，德國自2000年《可再生能源法》頒布后，將固定電價制度確定為核心制度。設定的可再生能源電力在電力供應中所占份額的目標逐年上升，直至2050年前達到80%，表明德國已確立以可再生能源為中心的能源發展戰略。德國政府通過修訂《可再生能源法》，更好地實現可再生能源發展目標，同時降低電力成本。EEG-2012對固定上網電價制度進行差異性和精致的制度設計［9］。EEG-2017全面引入招標制度，正式結束基于固定上網電價的政府定價機制，全面推進可再生能源發電市場化。EEG-2023要求從2035年開始電力供應“基本實現碳中和”，保留了2030年可再生能源發電占總電力需求至少80%的規定。

（二）碳排放權交易制度——歐盟低碳能源立法實踐

歐盟致力于環境保護和可持續發展，是綠色低碳立法的先驅。歐盟在發展新能源、可再生能源和規制碳排放等法律政策的實施上積累了豐富的經驗。其重要的低碳能源立法包括2003年《歐盟碳排放交易指令》（2004年、2008年、2009年3月、2009年4月多次修訂）、2009年《歐盟可再生能源指令》（Directive 2009/28/EC）、2020年《歐盟可再生能源指令》（REDⅡ）等?！稓W盟碳排放交易指令》乃歐盟碳排放交易體系（EU Carbon Emissions Trading System，簡稱EU ETS）的法律依據，確立了歐盟的高位階立法體系。2018年，歐盟ETS第四階段的立法框架進行了修訂，以確保減排以支持歐盟2030年的減排目標（相對于1990年水平-40%）。2009年《歐盟可再生能源指令》規定2020年可再生能源利用率至少達到20%、2020年能效提高20%的目標；該指令還為成員國生產和促進可再生能源建立了共同的法律基礎，并為各成員國設定了強制性目標和具體減排義務[①]。2020年《歐盟可再生能源指令》提出在2030年將可再生能源的使用量提高到32%，實現將溫室氣體排放量從1990年的水平降低80%的目標［10］。歐盟注重運用法律政策手段，通過碳排放交易計劃、溫室氣體碳排放稅、綠色低碳技術創新、金融激勵機制等促進碳減排。2020年，歐盟委員會發布《綠色債券標準》，推進碳金融產品的應用。2021年，歐洲議會通過一項歐盟碳邊境調節機制（CBAM）決議，對進口商品隱含的溫室氣體排放量征收關稅，擬于2026年全面實施［11］。歐盟制定專門的法律來規范碳排放權交易，其碳排放權交易制度是一大特色。EU ETS是全球第一個強制性的區域碳排放交易體系，也是目前全球最大、碳交易量最多且運行最好的碳排放權交易體系。首先，歐盟委員會是碳交易政策和法律的制定者，碳交易立法具有較高的權威性和法律效力。其次，EU ETS的實施是逐步推進的，經歷了三個階段的完善。管制的溫室氣體從僅包括CO2逐步擴大；管制的行業范圍也從僅包括能源行業逐步擴大到其他行業；碳捕獲、封存和運輸機制成為新的減排手段。第三，歐盟碳排放權交易制度內容完整且規定翔實，包括排放總量制度、配額分配制度、拍賣“雙平臺”制度等。例如，在配額分配制度的取得方式上，逐步從免費發放配額過渡到以拍賣方式發放配額。最后，歐盟推行碳排放權交易，具有調整能源結構的長遠利益考慮，自歐盟實施碳排放權交易后，可再生能源發電量迅速增長。同時，歐盟構建了多層次的碳排放交易市場體系，通過排放交易體系的運行，形成反映排放許可權稀缺性的價格機制，促進碳金融和低碳能源的發展，成功利用市場機制解決氣候變化問題，取得了良好的經濟效益和環境效益。

（三）能源需求側節約制度——美日低碳能源立法實踐

1．美國電力需求側管理制度。美國政府重視低碳經濟與低碳能源的法律法規體系建設和完善，同時通過發展新能源技術、碳捕獲與封存技術和建立碳交易市場來實現CO2減排。在低碳能源立法上，主要包括：2005年《能源政策法案》（Energy Policy Act of 2005，簡稱EPA）、2009年《美國經濟復蘇法案》（American Recovery Reinvestment Act）、2009年《美國清潔能源和安全法案》（the American Clean Energy and Security Act of 2009）以及《美國電力法》（American Power Act）等。美國在低碳能源制度建設上積累了豐富的經驗，包括美國稅收激勵制度、財政補貼制度和電力需求側管理制度（Demand Side Management，簡稱DSM）方面的經驗。美國實施DSM制度經驗尤其值得借鑒。電力需求側管理最早起源于能源消費居世界首位的美國。美國DSM經歷了探索、大規模發展和市場化改革三個階段。其主要制度經驗包括：首先，美國通過政策法規來規定DSM，如《美國國家能源戰略》（1989年）明確規定要“給消費者和生產者適當的經濟刺激”。其次，美國的DSM工作由各州負責管理和實施，其管理模式為以州為主體開展DSM工作，包括電力公司管理模式、政府機構管理模式和委托第三方管理模式等，有切實可行的長期能效規劃，有利于吸引不同主體參與DSM產業。最后，為了達到節約能源、減少排放和保護環境的目的，美國實行多種形式的DSM措施，其適用范圍、適用對象、適用期限等均規定得十分明確，便于實踐層面操作。其中，適用對象包括電力公司、中介機構和電力用戶等主體，具體內容包括鼓勵激勵性制度和限制約束性制度措施并用。美國通過實施DSM取得了巨大成效［12］。

2．日本能源節約制度。作為世界上主要的能源消費大國和資源嚴重匱乏國，日本將低碳經濟和低碳能源納入國家戰略體系中，形成了以基本法、綜合法和專項法為架構，基本法統領綜合法和專項法，政策、基本法、專項法、施行令四層規范體系緊密聯系的完整能源法律體系?；痉òā豆澕s能源法》（1979年）（1998、2022年多次修訂）、《能源政策基本法》（2002年）和《全球氣候變暖對策基本法》（法案）（2010年）等；綜合法有《資源有效利用促進法》；專項法包括煤炭、電力、石油、天然氣、可再生能源和原子能法等。這些法律門類齊全，且規定得明確翔實、可操作性強，有效保障了低碳經濟和低碳能源的穩步推進［13］。日本主要低碳能源制度經驗涵蓋：政策先行、立法跟進，不斷完善能源法律體系；明確能源戰略目標，制定能源總體規劃，逐步推進能源發展計劃；系統推出多種形式的財稅金融激勵政策制度。其中，尤以能源節約制度經驗值得借鑒。日本能源節約制度主要包括節能管理體制、用能單位分類管理制度、“領跑者”制度和能效標識制度等［14］。其一，日本有健全的節能管理體制，形成了從經濟產業省、具有獨立法人地位的產業技術綜合開發機構（NEDO）到民間組織節能中心的組織架構，從不同層面對節能工作進行職能管理。其二，日本對用能單位和節能管理員實行分類管理制度和“能源管理師”制度?！豆澕s能源法》規定，對能源使用單位根據其能源消耗的多少劃分為第一類和第二類能源管理單位，進行分類管理。同時規定推行“能源管理師”制度，由國家統一認定其從業資格。其三，日本獨創了促進企業節能的“領跑者”制度。日本在修改《節約能源法》時加入該制度。“領跑者制度”通過確立行業標桿，要求其他企業向其看齊，以此來促進企業節約能源。最后，日本還實行能效標識制度。《節約能源法》規定了該制度。自1999年始，日本對商用和家用電器設備以及汽車推行強制性能效標識制度。此外，日本還注重能源科技創新，其節能技術亦處于世界先進水平。日本經濟產業省編制的《新國家能源戰略》提出大力發展節能技術和新能源產業，力爭到2030年前將全國的整體能源使用效率提高30%以上。

縱觀英國、德國、美國、日本和歐盟等發達國家或地區低碳能源立法情況，其立法定位、立法目的非常明確清晰，以能源安全、可持續發展為立法理念，將能源利用、氣候環境保護和經濟發展以及經濟復蘇有機結合起來，明確將應對氣候變化作為低碳能源制度建設的目的之一，將發展新能源和可再生能源作為應對氣候變化的重要手段，充分發揮低碳能源制度在保障能源安全、保護環境、應對氣候變化和促進能源結構轉型中的多重價值。一些代表性的制度可供中國低碳能源立法借鑒。例如，英國可再生能源義務制度（配額制）、德國可再生能源固定電價制度、美國電力需求側管理制度、日本能源節約制度以及歐盟碳排放權交易制度等。對英國、德國、美國、日本等國工業化以來的實證研究發現，碳排放強度隨時間變化呈現倒U型曲線，發達國家的碳達峰是一個自然過程。據BP（2021）統計資料顯示，英國、德國等歐洲國家于1973年實現了碳達峰，美國于2007年實現了碳達峰，日本于2013年實現了碳達峰［15］。當前，歐盟、英國、美國、日本等主要發達國家或地區都已宣布碳中和計劃，并明確時間表，積極部署“凈零戰略”“碳中和戰略”等戰略規劃，各國政府還運用法律法規、碳排放交易和碳稅等多種政策工具，推動激勵綠色低碳技術創新。中國實現從碳達峰到碳中和預計用30年左右，明顯短于發達國家的50~70年。因此，中國完成能源全面綠色低碳轉型的加速度更大、挑戰最艱巨，低碳能源法律制度創新刻不容緩。

三、創新路徑：“雙碳”目標下中國低碳能源法律制度回應

碳達峰、碳中和是一項全面系統工程，需要技術創新的支撐，需要一系列具體環節和機制的相互配合。如何按照“雙碳”目標的要求來引導能源產業的改變？技術推動的能源結構轉型是達成“雙碳”目標的關鍵抓手，而控制碳排放的法律制度設計在實現“雙碳”目標上發揮著重要作用，從而引領未來能源產業向著綠色化、電力化和智能化的方向可持續發展。

（一）以“雙碳”價值融入為核心，創新能源基本法原則設計

雖然中國能源法律體系已經初步構建，但從完善的法律體系要求來看，還存在諸多問題。在“雙碳”背景下，主要存在結構性缺陷和內容性缺陷兩大問題，表現在法律體系不健全、法律邏輯不周延。第一，結構性缺陷。目前中國能源法律體系并不完整，表現為：能源領域的基礎性、綜合性法律缺失；能源法子體系不完整，石油、天然氣、核能、風能、太陽能等領域的能源單行法缺位。第二，內容性缺陷。目前中國部分能源法律法規與能源體制改革方向不相適應，與社會主義市場經濟體制的客觀需要不相適應，亟待修訂。能源基本法在能源法律體系中起著統領作用，需盡快出臺。為明確碳達峰、碳中和目標的合法性與正當性，使其從重大政策宣示轉化為法律規制目標，針對《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》沒有將綠色低碳、“雙碳”目標作為立法目的的現狀，而“綠色低碳發展”是一種以低能耗、低污染和低排放為特征的可持續發展模式，因此，建議將“綠色低碳”“節能減排”作為能源法核心價值，以“能源安全”“節能減排”“能源可持續利用”“能源與環保協調”為立法原則，在第一條立法目的中增加“促進實現碳達峰、碳中和目標”“促進能源可持續發展”等規定，從而為相關能源法律法規提供上位法依據。同時，在第四十二條中增加“火電退出機制的時間節點”規定；在第四十六條可再生能源激勵政策中增加“電力配額制”“綠色電力證書”“綠色金融”等規定。未來能源基本法出臺后，有關“促進能源結構合理化”“提高能源綜合利用效率”“擴大能源清潔開發利用”等能源宏觀大局的制度，勢必需要相關配套法規和實施細則進行規定。

（二）以約束性規則為核心，創新化石能源單行法制度設計

能源單行法在能源法律體系中起著主干作用。“雙碳”目標背景下，煤炭、石油和天然氣等化石能源是主要的規制對象，相關化石能源單行法應明確規定碳約束制度。中國在調整石油、天然氣相關法律關系的立法上，尚無針對石油和天然氣的專門立法，也沒有形成完善的體系，當前主要適用《中華人民共和國礦產資源法》和《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》。石油和天然氣作為化石能源，在中國的能源消費中占有一定的比例，也是碳排放的來源之一，亟須按照“雙碳”目標要求進行科學立法。未來制定“石油天然氣法”時，應明確石油和天然氣的低碳化利用，減少碳排放?；谥袊禾慨a業規模龐大，煤炭的碳達峰、碳中和進度是“雙碳”目標實現的風向標?！吨腥A人民共和國煤炭法》于1996年實施，是計劃經濟的產物，于2016年進行了小幅修訂，亟待再修。2020年7月，國家發改委公布《中華人民共和國煤炭法（修訂草案）征求意見稿》［16］。該稿新增優化煤炭產業結構，發展優質先進產能，淘汰落后產能，提高煤炭供給體系質量，新增煤炭市場建設、價格機制等條款；實行煤礦新增產能與退出產能置換制度等內容，從法律層面明確了煤炭市場化體系機制建設和生態環境保護。按照草案“征求意見稿”的總體思路，建議在未來《中華人民共和國煤炭法》中增加“煤炭市場”“煤炭科技進步”等章節，“煤炭市場”章節中增加“煤炭生產經營主體的退出機制”“煤炭價格形成機制”“碳排放稅”等規制市場主體和市場行為的條款；“煤炭科技進步”章節中增加“二氧化碳捕獲與封存”等技術條款。未來《中華人民共和國煤炭法》修訂后，有關“優化煤炭產業結構”“淘汰落后產能”“煤炭市場建設”“煤炭價格形成機制”等涉及煤炭轉型升級、產業結構優化的制度，須有相關配套法規同步跟進。

（三）以激勵性規則為核心，創新非化石能源單行法制度設計

“雙碳”目標背景下，可再生能源、核能等非化石能源是主要的激勵對象，相關非化石能源單行法應明確規定碳激勵制度。中國具有豐富的風能、太陽能、生物質能等可再生資源，這些可再生資源具有綠色低碳、環境友好的特點，對其進行大規模能源化利用是實現“雙碳”目標的重要抓手。在法律制度建設上，國家非常重視可再生能源立法，于2006年頒布實施《中華人民共和國可再生能源法》，在該法的指引下，可再生能源利用出現蓬勃發展的勢頭，而后國家又陸續出臺《可再生能源發展的總量目標》《可再生能源產業發展指導目錄》《可再生能源發電上網電價政策》《可再生能源發電費用分攤辦法》《可再生能源電力并網及有關技術標準》等12個配套法規規章和技術規范，使得該法基本具備明確和可操作性的規定，為其有效實施打下了良好基礎。但在激勵性制度設計上，《中華人民共和國可再生能源法》的規定比較原則，缺乏具體細致的規定，尤其是在“碳排放權交易制度”“配額制”“綠色電力證書”等系列激勵性制度設計上不明確。建議借鑒歐盟碳排放權交易制度設計和英國可再生能源配額制，完整規定排放總量制度、配額分配制度以及從免費配額分配到市場化配額的過渡時間表等?？v觀碳激勵地方性立法，天津市走在全國前列。2021年11月，《天津市碳達峰碳中和促進條例》正式實施，作為全國首部以促進實現碳達峰、碳中和目標為立法主旨的省級地方性法規，該法明確了綠色轉型、降碳增匯的激勵性措施，預計為天津市實現“雙碳”目標提供堅強法治保障，但該法沒有有效關注能源法的特性。建議推廣天津市的做法，在國家立法層面將降碳增匯的規定明確寫進《中華人民共和國可再生能源法》及其實施細則。具體到重點單行立法，風能、太陽能作為國家重點扶持的可再生能源產業，對于“雙碳”目標的實現意義重大，可在立法條件成熟時出臺風能法、太陽能法，明確規定“風電配額制、光伏配額制”“綠色電力證書”“綠電市場”等激勵制度內容。中國原子能立法得到初步發展，初步形成主要內容涉及核設施安全、核事故應急、核進出口、放射性物質運輸和放射性污染防治等環節的原子能法律體系，但原子能法尚未出臺，亟待出臺。

（四）以體制改革為核心，革新二次能源單行法《中華人民共和國電力法》制度設計

作為中國碳排放占比最大的單一行業，電力的碳達峰、碳中和進度將直接影響“雙碳”目標實現的進程?！吨腥A人民共和國電力法》于1996年實施，該法受計劃經濟的影響較大，折射出當時電力體制的弊端，更像一部行政管理法，亟須以電力體制改革為核心，革新《中華人民共和國電力法》制度設計。2020年4月，國家能源局和國家發改委共同起草《中華人民共和國電力法（修訂草案送審稿）》（簡稱“送審稿”），目前處于征求意見階段［17］。“送審稿”參考了“雙碳”目標，關于“清潔能源”“可再生能源”和“需求側資源”的部分意義重大，有助于支持政府實現電力體制改革，改善空氣質量和促進零碳經濟。“送審稿”還立足電力市場化改革方向，明確電力市場各方主體責任，建立重大電力項目建設開發補償機制，完善電力交易機制、價格形成機制、普遍服務、設施保護、市場監管等內容。建議未來《中華人民共和國電力法》中增加“電力市場”“智慧電力”“電力科技進步”等章節，“電力市場”章節中增加“火電退出機制”“電力價格形成機制”等規制電力市場主體和市場行為的條款；“智慧電力”章節中全面規定“智能電網”，增加“可再生能源大規模并網”“分布式電源等交互式設備大量接入”等條款；“電力科技進步”章節中增加“二氧化碳捕獲與封存”“儲能技術”等技術條款。盡管《中華人民共和國電力法》的配套法規和實施細則較多，未來《中華人民共和國電力法》修訂后，有關“可再生能源大規模并網”“分布式電源等交互式設備大量接入”“電力價格形成機制”“智能電網”“二氧化碳捕獲與封存”“儲能技術”等促進可再生能源發展、電力科技進步和電力市場化改革進程的制度，也須在現行配套法規和實施細則中貫徹落實，須同步修訂。

（五）以法治創新為核心，促進能源法律法規體系性銜接

通過對現行能源立法領域的基本法和相關單行法的梳理，對比“雙碳”目標，中國能源法律體系除了存在結構性缺陷和內容性缺陷外，還存在體系性銜接問題，表現在法群內部缺乏協調性、法律效力易沖突。即中國現有的能源法律體系內部系統性、銜接性和協調性差，尤其是立法層級較低的規章一級立法，應急性強，缺乏對整個能源法律體系架構的總體規劃與設計，導致法律法規規章之間相互沖突和抵觸；同時，能源法律體系與能源外部相關法也缺乏協調與銜接。當前，在能源市場化改革總趨勢下，在清潔低碳、安全高效的能源體系構建要求下，特別是面對實現“雙碳”目標，如何通過法律制度設計處理好“可再生能源與傳統化石能源的關系”“可再生能源規模化與市場消納能力不足的矛盾”等，如何通過法律制度設計的有效銜接來保障“能源市場秩序的構建與平穩發展”“清潔低碳能源的可持續發展”等問題，都是亟須開展的重要任務。其一，促進可再生能源法律法規之間的統一與協調?？稍偕茉词乔鍧嵉吞肌踩咝У哪茉大w系的重要組成部分，是實現綠色化、“雙碳”目標的著力點。中國計劃于2030年實現12億千瓦以上的風電、太陽能發電總裝機容量［18］，在這個目標之下需要細化很多問題，包括制度設計與制度協調問題，需要做好可再生能源頂層法律制度設計。在制度設計上，需全國“一盤棋”去統籌考慮布局，檢視《中華人民共和國可再生能源法》及其配套法規，并適時修訂完善。增強生態環境政策法律與能源產業政策法律的協同性，突出主要領域和重點行業，加強風能、太陽能等可再生資源的立法；協調好不同可再生能源之間的結構問題，安排好太陽能光伏、太陽能光熱的比重，集中式和分布式的比例等；制定可再生能源全額保障性收購制度的實施細則；避免過度依賴政府扶持與財政補貼，充分發揮市場引導作用，在保障可再生能源市場消納的前提下，加快推動風電、光伏發電補貼退坡機制，跟進“配額制”“綠色電力證書”“綠色金融”等激勵制度，逐步實現風電、光伏發電平價上網；推進重點流域水電開發，打造水、風、光一體化可再生能源綜合基地。其二，促進可再生能源法律法規與電力法律法規之間的銜接。隨著可再生能源技術進步和產業快速發展，中國可再生能源特別是風能、太陽能光伏發電進入規?；?、商業化發展階段，但與此同時也帶來了一系列問題。包括“可再生能源規模化與市場消納能力不足”的矛盾日益凸顯，出現大面積“棄風、棄光”現象。為了解決可再生能源上網難的問題，在法律制度設計上，未來修訂后的《中華人民共和國電力法》應與《中華人民共和國可再生能源法》的保障性收購制度相銜接。針對可再生能源消納過程中消納主體責任分配規則存在的問題，建議進一步完善可再生能源全額保障性收購制度，完善可再生能源消納主體法律責任分擔機制，明確“由電網企業、售電企業和電力用戶等主體共同承擔全額保障性收購責任”的法律定位，增強制度的可操作性，使各項制度之間銜接更加順暢。此外，能源法律體系還須協調好與能源外部相關法（例如《中華人民共和國環境保護法》）之間的銜接。

四、結語

實現“雙碳”目標的重點領域和關鍵環節是能源行業，中國實現“雙碳”目標的重點在于能源結構調整和節能減排。“雙碳”目標的實現，對能源立法提出了相關要求，須參考借鑒國外低碳能源法律政策，全面檢視中國能源法律法規體系，查找中國現行能源立法與“雙碳”目標之間的差距，創新中國低碳能源法律制度：創新能源基本法原則設計，融入“雙碳”價值目標；創新化石能源單行法制度設計，明確化石能源單行法碳約束制度；創新非化石能源單行法制度設計，明確非化石能源單行法碳激勵制度；革新二次能源單行法《中華人民共和國電力法》制度設計，以電力市場化改革為導向；促進能源法律法規體系性銜接，增進法律法規的統一與協調。

參考文獻：

［1］?習近平.碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和［EB/OL］.（2020-09-24）［2022-08-12］.http：//www.hydropower.org.cn/showNewsDetail.asp?nsId=28999.

［2］?中共中央、國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見［M］.北京：人民出版社，2021.

［3］?新華社.國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》［EB/OL］.（2021-10-26）［2022-08-12］.http：//www.gov.cn/xinwen/2021-10/26/content_5645001.htm.

［4］?肖隆平.杜祥琬院士：碳達峰、碳中和引導中國能源革命［EB/OL］.（2021-02-19）［2022-12-25］.https：//www.bjnews.com.cn/detail/161372473815256.html.

［5］?韓正在碳達峰碳中和工作領導小組第一次全體會議上強調全面貫徹落實習近平生態文明思想確保如期實現碳達峰碳中和目標［EB/OL］.（2021-05-27）［2022-08-12］.https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1700913285463875543&wfr=spider&for=pc.

［6］?杜群，廖建凱.德國與英國可再生產能源法之比較及對我國的啟示［J］.法學評論，2011（6）：75-81.

［7］?張洪，張粒子.英國可再生能源補貼政策是什么樣的?［N］.中國能源報，2017-12-11（04）.

［8］?劉瑩.德國的溫室氣體減排法律制度［J］.世界環境，2012（5）：52-54.

［9］?張小鋒，張斌.德國最新《可再生能源法》及其對我國的啟示［J］.中國能源，2014（3）：35-39.

［10］?許建耘.歐盟批準2030年能效和可再生能源的目標［J］.石油煉制與化工，2018（11）：32.

［11］?劉仁厚，楊洋，丁明磊，等.“雙碳”目標下我國綠色低碳技術體系構建及創新路徑研究［J］.廣西社會科學，2022（4）：8-15.

［12］［13］?楊春桃.中國低碳電力法律制度研究［M］.北京：首都經濟貿易大學出版社，2019.

［14］?陳海嵩.日本能源法律制度及其對我國的啟示［J］.金陵科技學院學報（社會科學版），2009（1）：49-53.

［15］?周宏春.碳達峰碳中和目標引領中國經濟社會發展全面綠色轉型——訪國務院發展研究中心周宏春研究員［J］.鄱陽湖學刊，2022（1）：5-14.

［16］?關于《中華人民共和國煤炭法（修訂草案）》（征求意見稿）公開征求意見的公告［EB/OL］.（2020-07-30）［2022-08-12］.http：//www.nea.gov.cn/2020-07/30/c_139251305.htm.

［17］?國家能源局與國家發改委共同起草電力法修訂草案積極推進立法進度［EB/OL］（2020-04-02）［2022-12-25］.https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1662838956070417192&wfr=spider&for=pc.

［18］?習近平. 繼往開來，開啟全球應對氣候變化新征程——在氣候雄心峰會上的講話［EB/OL］.（2020-12-12）［2022-08-12］.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5570055.htm.