金融機構如何行使介入權？ 特別是 PPP 項目合同提前終止的情況下，有哪些相關建議？

一、熱點關注

鄭大衛（財務類 上海浦東發展銀行）：金融機構如何行使介入權？特別是PPP 項目合同提前終止的情況下，有哪些相關建議？

二、交流實錄

楊捷（政策類 云南省財政廳政府和社會資本合作中

心）：關于金融機構如何行使介入權。根據財政部《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156 號），參考《世界銀行 2017 年版 PPP 合同條款指南》， 介入權是指在PPP 項目公司發生違約事件且無法在約定期限內補救時，金融機構可以自行或委托第三方接管項目并對項目進行補救。通常是通過金融機構簽署直接介入協議的方式來行使介入權。要注重做好以下工作：一是在SPV 公司與銀行簽訂貸款合同時，應根據商業銀行法及貸款管理等相關規定，在借款合同中約定相關的介入條件和介入方式，并要細化完善，避免通過 PPP 項目合同或融資協議來簡單規定金融機構的介入權；二是直接介入協議作為 PPP 項目合同的附件， 并將簽署直接介入協議作為融資交割的前提；三是實施機構在做方案之前時，一定要科學如實地進行可研編制，準確測算項目的建設投資規模和建設、運營期限；四是財政部門要準確客觀地測算政府的財政承受能力，支付能力；五是借款

 

人對 PPP 項目的各項指標要充分測算論證，確定科學合理的貸款期限與借款量。同時要注意：一是簽署直接介入協議， 不能改變 PPP 項目合同項下政府方和社會資本方的風險分配；二是讓社會資本方以當事人的身份對直接介入協議的條款進行書面確認。

關于 PPP 項目合同提前終止的情況下，金融機構如何行使介入權有以下幾點建議：一是 PPP 項目合同提前終止應提前告知已投放信貸資金的金融機構，并取得金融機構的同意；二是金融機構首先要考慮項目整體的風險問題，做好充分的調研工作，決定是否介入項目，如果整個項目存在可運營、風險可控的情況下，可以介入，并開展介入相關工作； 三是與政府方協商進行無流動性市場測評，本著公平、公正原則確保得到準確的結果；四是如果行使介入權，盡量減少產生的額外費用；五是處理好與其他主體的關系，項目工程承包人、次承包人、保險機構、供貨商等，在確保項目能夠繼續運營的情況下，保障各方利益；六是若金融機構自行或委托第三方在項目提前終止前對項目進行干預和補救，盡量避免項目提前終止，對委托的第三方機構，進行嚴格的審查， 吸取前面的教訓盡量避免再次出現提前終止的情形；七是項目公司無法承擔償債義務，導致特許經營項目合同終止或者其他情形下，可允許融資機構在一定期間內控制項目公司， 或在一定條件下，允許融資機構指定原特許經營者將特許經營權及項目整體權利義務轉讓給恰當的新的受讓人，新的受讓人必須履行原特許經營者承諾履行的義務。

 

周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務所）：

PPP 項目開展項目融資時，金融機構會以項目具有穩定的現金流和可靠的收入來源作為融資審貸和持續放貸的前提與 基礎條件，并重點關注項目實施過程中發生的成本超支、建 設期延長或運營期減少、項目績效評價不合格導致收入降低等風險對金融機構可能產生的不利影響。為防范和消弭上述不利影響，金融機構通常會在簽署的融資文件中設置融資方的介入權約定。那么，在實操層面，金融機構應當如何行使介入權呢？以下幾點建議供參考：

首先，行使介入權需有明確的介入協議或合同條款作為

介入依據。目前金融機構的介入權仍屬約定權利而并非法定權利，故，金融機構需依據明確的協議約定，方有權介入 PPP 項目實施。實操層面建議可采取以下兩種操作方式：一是在金融機構與項目公司（不設項目公司時為社會資本，下同） 簽署的融資文件中予以約定，并將融資文件報經項目實施機構備案，且不應與 PPP 項目合同約定沖突；二是由項目實施機構、金融機構與項目公司另行簽署介入協議明確約定金融機構的介入權。其次，行使介入權需符合相關協議約定的情形。金融機構不得無正當理由介入PPP 項目的正常生產經營管理活動，妨礙社會資本方對項目及項目公司的控制和管 理。只有在發生協議約定的特定情形下，方可行使介入權介入 PPP 項目。就行使介入權的特定情形，建議可參照財金 113 號文相關規定進行細化。再次，行使介入權需要滿足協議約定的介入程序。當發生約定介入情形時，已不單是項目公司

 

自身經營管理風險問題，更重要的是涉及到 PPP 項目是否能夠持續向社會公眾提供公共產品或服務。因此，該情形下極有可能同時觸發政府方的監管權利和職權行使。故，建議金融機構在正式啟動介入程序之前，應取得項目實施機構的書面同意，并在相關介入協議或條款中提前約定金融機構介入PPP 項目的具體程序，如告知程序（金融機構通知項目公司將行使介入權等原因、方式、范圍和程度的事宜）、異議程序（項目公司對金融機構行使介入權的權利救濟程序）、介入權的具體實施步驟等。從次，行使介入權需要采取符合協議約定的介入方式。金融機構行使介入權的具體方式也需在介入協議條款中予以明確，并遵照協議確定的方式執行。通常而言，介入方式可采用增加監管方式、監管頻次、替代部分履行、整頓或臨時接管等方式，以保證項目仍可持續順利運行。最后，行使介入權需要遵循必要的限制性要求。金融機構行使介入權時，除了需要滿足上述條件和程序要求外， 還需遵循介入程度（特別是介入時間和范圍）的限制。即金融機構介入PPP 項目的時間和范圍不應超過足以使項目公司改正導致介入的違約事件，或緩解緊急事件或使項目公司具備應對能力解除緊急事件。

通常而言，如金融機構介入 PPP 項目實施后未能限期糾

正和補救項目公司恢復履約的，則相應會啟動政府方行使介入權程序。如政府方行使介入權仍然無法補救項目公司的違約行為或解除緊急事件的，則政府方有權選擇終止項目合 作，或雙方協商啟動提前終止機制。在 PPP 項目合同提前終

 

止的情況下，由政府方按照約定給予項目公司或社會資本方相應的提前終止補償。而此時，金融機構已無權行使介入權， 而是按照融資合同等文件約定與項目公司或社會資本方進行債權結算或清算事宜。

曹珊（法律類 上海市建緯律師事務所）：在 PPP 項目

中，金融機構的介入權大致可分為兩類，一類是作為社會資本方（多為聯合體成員）的介入權，另一類則是作為項目債權人的介入權。對于前者，更多的是作為項目公司股東的股東權利，主要依據公司章程中的規定行使，受到我國《公司法》的規制和保護，在此不做重點討論。而對于后者——PPP 項目債權人的介入權，并沒有相應的制度予以匹配，也無直接的法律依據，仍停留在通過在 PPP 項目合同或直接介入協議中的預定，即《合同法》層面為 PPP 項目債權人創設權利。此外，就我國PPP 項目實踐而言，金融機構真正作為 PPP 項目的股東方畢竟是少數，而幾乎所有的PPP 項目都離不開融資，因此若無特殊說明，下文所提的介入權均為PPP 項目債權人的介入權。正如《世界銀行 2017 年版 PPP 合同條款指南》中所述，在 PPP 項目中，“介入權實際上是給予貸款機構可融資性的安慰。”依據財金 113 號文第二十四條規定， 金融機構在 PPP 項目行使介入權的前提條件和方式主要是， “當項目出現重大經營或財務風險，威脅或侵害債權人利益時，債權人可依據與政府、社會資本或項目公司簽訂的直接介入協議或條款，要求社會資本或項目公司改善管理等。在直接介入協議或條款約定期限內，重大風險已解除的，債權

 

人應停止介入”。而在最新的操作指南修訂稿中則對介入權做了部分調整，一是直接介入協議的簽訂主體刪去了政府 方；二是債權人行使介入權之前，需向實施機構提交介入方 案并獲得政府書面同意。因此，就當前及未來可能的政策環 境而言，PPP 項目中的金融機構若想行使介入權，需要：一是項目出現重大經營或財務風險，威脅或侵害了金融機構的利益；二是項目合同中有介入權條款或簽訂了直接介入協 議；三是未來可能還需要取得實施機構的書面批準。對于如 何行使介入權，14 版指南和 19 版指南修訂稿中都沒有給出明確回應，結合國內外 PPP 項目實踐，PPP 項目中債權人（金融機構）行使介入權的方式主要包括：直接或間接指定政府方認可的第三方參與PPP 項目管理、自行接管 PPP 項目的全部或部分管理權和要求政府方臨時接管 PPP 項目。

關于 PPP 項目合同終止情況下金融機構介入權的行使，

有以下幾點建議供參考：一是重視直接介入協議，前文已述， 我國并沒有在法律層面上構建債權人介入制度，而 PPP 項目合同或貸款協議中的介入權條款并不足以應對復雜的項目實際情況。因此一份由 PPP 項目各參與方共同簽署的直接介入協議就是 PPP 項目中金融機構行使介入權的最重要抓手， 且該直接介入協議至少應當囊括介入權的行使的觸發事件、行使程序、期限以及行使方式，尤其是在PPP 項目合同終止的情況下，直接介入協議更是金融機構能否行使、如何行使介入權的關鍵。二是要根據 PPP 項目合同終止的不同階段設置介入方案和措施，比如在尚未進入建設期之前，介入權的

 

行使更應當關注項目公司的治理和內部決策，而進入建設期后則主要關注項目的最終建設工作是否能夠完成，確保項目靜態資產的完整程度，若項目進入運營期，則介入權應當重點圍繞項目運營，確保公共服務的持續性以及現金流連續 性。三是當PPP 項目合同提前終止時，金融機構在行使介入權時應當委托專業人員，做好內部測評和具體方案的制定， 涉及到的專業包括不限于法律、金融、基建、運營、公司治理與政府關系梳理等，僅僅依靠金融機構一己之力就想做好項目介入是不現實的。此外，也提醒金融機構注意，行使介入權是手段而不是目的，在簽署貸款協議前就應當對PPP 項目做全面細致的風險評估，而且嚴格意義上來說，PPP 項目介入權的最佳行使時間實際上是當項目出現潛在終止風險 時，此時金融機構充當的是“救命稻草”的角色，直接關系到基礎設施的發展完善和公共服務的持續提供，金融機構不宜也不應僅從自身利益出發，充當“掘墓人”的角色，只有項目的順利實施和平穩運行才是確保自身利益的最佳方法。

王勇（咨詢類 中瑞世聯資產評估（北京）有限公司山

東分公司）：關于金融機構（債權人）介入權行使的前提條件。世行 PPP 項目合同條款指南：在合同方面，“介入”是指不屬于有關合同的第三方根據合同接替違約方的能力。通常是在有限的時間內進行，目的是糾正違約，防止合同終止。 對于 PPP 項目而言，由于大多數項目融資通過項目“收益權” 質押，為“有限追索權”。在項目公司違約可能導致PPP 項目合同提前終止，使得金融機構（債權人）無法收回借款本

 

息，造成資金損失，因此借由通過“協議”行使介入權。關于我國PPP 項目中金融機構（債權人）行使介入權的

依據。一是財金 156 號文附件《PPP 項目合同指南（試行）》規定“融資方的介入權。由于項目的提前終止可能會對融資方債權的實現造成嚴重影響，因此融資方通常希望在發生項目公司違約事件且項目公司無法在約定期限內補救時，可以自行或委托第三方在項目提前終止前對于項目進行補救。為了保障融資方的該項權利，融資方通常會要求在PPP 項目合同中或者通過政府、項目公司與融資方簽訂的直接介入協議對融資方的介入權予以明確約定”、“在PPP 項目合同規定中融資方介入權或者政府、融資方和項目公司三方簽署了直接接入協議的情形下，項目公司違約事件發生且在限期內無法補救時，還會允許融資方或其指定的第三方進行補救”。二是操作指南修訂稿“項目出現重大經營或財務風險，威脅或侵害債權人利益的，債權人可依據與項目公司（社會資本） 簽訂的直接介入條款，要求項目公司（社會資本）改善管理。在直接介入條款約定期限內，重大風險已解除的，債權人應停止介入。債權人行使介入權之前，需向實施機構提交介入方案并獲得政府書面同意”。鑒于 PPP 法規并沒有明確金融機構（債權人）介入權相關規定，從以上已實施與擬實施的法規看，PPP 項目中金融機構行使介入權可以通過合同進行約定。其介入權為要求項目公司（社會資本）改善現狀的“整頓權”，并且實施前需要政府方書面同意。

關于金融機構（債權人）在項目公司違約時的介入權行

 

使。當項目公司違約，致使政府方介入，有兩種行為會對金 融機構（債權人）產生重大影響：一是政府方或政府方指定第三人將代項目公司履行其違約所涉及的部分義務。二是如果政府方的介入仍然無法補救項目公司的違約，政府方根據提前終止機制終止項目合同。對于第一種情形，金融機構（債 權人）根據介入協議，會同政府方參與項目公司的整頓。一旦當政府方啟動終止程序后，金融機構（債權人）不僅是介入的問題，更要啟動追索程序。

關于 PPP 項目合同條款設計。為確保公共產品及服務的

有效供給，維護社會公共利用。同時避免金融機構（債權人） 損失，在 PPP 項目合同中設置相關介入條款。常見的表述為： “因項目公司違約責任，威脅或侵害融資機構（債權人）利益時，融資機構可依據《PPP 項目合同》中的直接介入條款， 要求項目公司改善管理，或會同政府方選定合格的機構接管本項目。項目公司簽署的融資合同中的介入條款需經政府方確認，融資機構介入權不得涉及項目資產權屬變更以及項目公司股權變動，融資機構行使介入權時需經政府方同意”。

趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：

根據財金 156 號文附件《PPP 項目合同指南（試行）》規定， 介入權是指在發生項目公司違約事件且項目公司無法在約定期限內補救時，融資方可以自行或委托第三方在項目提前終止前對于項目進行補救。為了推動金融機構更好地行使介入權，個人提出以下建議：首先，金融機構在遇到項目公司違約導致合同中止的前后，可以從三方面進行介入。一是確

 

保質押登記手續合規、完備，確保質押權益在項目違約時能夠實現。二是加強收費賬戶的監管，確保封閉運作。當政府征收項目賬戶時，應及時干涉協商，確保還款可持續性。有些項目雖然社會資本方違約，但項目仍正常運作且現金流充沛。三是要求借款人或出質人為收費權所依附的項目財產辦理保險，明確貸款人為保險賠償權益的第一受益人。其次， 通過直接協議規定保障金融機構權益。在與政府方、項目公司及其他利益相關方簽署的直接協議中進一步明確約定金 融機構的介入權內容，以此作為融資交割的前提，同時有關介入權的內容應當與PPP 項目協議中對于臨時接管、發出提前終止等情況的相關約定相匹配，避免介入權與其他權利混雜使用，從而增強金融機構對項目可融資性的信心，保護金融機構的權益，充分發揮合同效力。再次，處理好金融機構介入權和政府介入權的關系。對于多數由政府主導的公共服務類 PPP 項目，協議條款通常對金融機構的介入權存在諸多限制，從政府方角度來看，放寬金融機構的介入權易使得項目存在失控可能性，同時對于金融機構來說，嚴苛的介入權限制是一個不容忽視的風險點，二者之間的矛盾凸顯。因此應盡量找到雙方對于介入權要求的平衡點，一旦金融機構準備行使介入權時地方政府能有效配合，形成長效協調的機 制。最后，要完善相關法律法規。在 PPP 模式項目的債權融資中，當 PPP 項目合同提前終止時，有效保護金融機構債券的法律環境還未完全建立，因此建議積極推進立法工作，增加融資介入權條款，并明確相應的登記機關，以及行使權力

 

的流程，從而防范融資風險，強化風控意識，增強金融機構自我保護能力。

徐向東（咨詢類 北京財指南咨詢有限公司）：從國際

上來看, 并非所有的 PPP 項目都涉及到金融機構的介入權， 只有采用項目融資(Project Finance)方式的 PPP 項目才約定金融機構的介入權。Project Finance means that the debt financing (provided by banks or the bond market) is raised on a project-specific basis and relies primarily on the PPP project agreement and the various subcontracts for security, and on the specific project cash flows for repayment. 在項目融資方式之下，金融機構希望確保當PPP 項目的任何主要合同（最重要的是 PPP 項目合同）出現違約，且違約可以使相對方有權解除合同之時， 有權“介入”項目公司在相關協議項下的權利和義務，并糾正其違約行為。另一方面，按照 PPP 項目合同的約定，在項目公司出現違約或某些緊急情況之下，政府方也有權介入到項目之中，并擁有因項目公司違約而終止合同的權利。所有這些相關事項，都會在直接協議（Direct Agreement) 中進行約定，以明確違約、介入和終止的情況下政府、項目公司與金融機構三者之間的關系和權責。

建議：一是金融機構的介入權核心是確保PPP 項目持續

實施，避免提前終止。例如：政府應承諾，未事先書面通知金融機構，未首先給予金融機構介入權并糾正相關違約行為之前，不得提前終止PPP 項目合同、起訴項目公司、申請其

 

破產等。這些約定有助于項目融資方式的推廣，融資依賴于項目本身，而不是社會資本的資產負債表，可以促進項目本身的高質量，鼓勵社資本承擔更多或更大的項目。因此，建議政策上應進一步鼓勵采用項目融資方式解決PPP 項目的融資問題，明確擔保交易(資產/股份質押)、浮動抵押、信貸間協議和介入權等基本術語。二是國際上，金融機構的介入權是通過直接協議（Direct Agreement)約定的方式實現的。金融機構可以或自行委托其他專業公司介入 PPP 項目，并暫時承擔項目公司的權利義務，通常是三方協議。建議可以制定直接協議范本，以范本為基礎，鼓勵相關方開展談判，制訂介入的細節安排，并成為PPP 項目合同不可缺少的組成部分。三是金融機構的介入權緣自國際，國內適用之時應考慮特定的法律環境。例如，國際上某些 PPP 項目，政府不希望金融機構介入而喪失對項目的控制權，而選擇提前終止項目合同，且慣例是政府的提前終止補償能夠清償項目融資的債務。而國內PPP 項目因社會資本違約而提前終止之時，補償是否必須涵蓋項目公司的融資債務，是否涉嫌兜底承諾，存在爭議。另外，如果國內 PPP 項目未采用項目融資方式，政府在提前終止PPP 項目合同之時，可否授予金融機構的介入權，也在探索之中。

尹昱（財務類 建設銀行建銀工程咨詢有限責任公司山

東分公司）：  貸款人介入權的定義。一是貸款人介入權

（Lender’s Step-In Rights）指當借款人違約、項目公司面臨其與政府方、承包商、運營商及設備供應商等的合同終

 

止時，貸款銀行有權介入項目公司簽訂的特許協議、總承包合同和運營合同等，  使貸款銀行能取代項目公司的位置

（Step In），在介入期糾正有關方的違約、促使其繼續履行合同或指定接管人履行主要合同，并解決潛在的終止事項， 阻止作為項目基礎的特許協議等合同的終止，從而有機會復活項目。在介入期內，貸款人應將對項目的干擾和中斷最小化，并須視項目具體情況及時退出（Step out）--《PPP 術語手冊》。二是在合同環境下，“介入”是指相關合同當事人以外的第三方介入以替代合同項下違約方地位的能力。介入權通常具有時效限制，其目的是給予介入方糾正合同當事人違約并防止合同被終止的機會。介入權一般在貸款方與締約政府部門簽署的協議（通常稱為“直接協議”，或在某些法域稱為“同意協議”）中進行規定。直接協議規定貸款方有權在合同可能終止時收到通知，并采取措施糾正問題以防止合同終止（情形）的發生--Guidance on PPP Contractual Provisions 2017，World Bank。三是“由于項目的提前終止可能會對融資方債權的實現造成嚴重影響，因此融資方通常希望在發生項目公司違約事件且項目公司無法在約定期 限內補救時，可以自行或委托第三方在項目提前終止前對于項目進行補救。為了保障融資方的該項權利，融資方通常會要求在PPP 項目合同中或者通過政府、項目公司與融資方簽訂的直接介入協議對融資方的介入權予以明確約定”--《PPP 項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156 號）。四是“明確貸款人限制終止的條件、貸款人的介入權和條件、貸款人

 

的介入承諾的內容要求、程序、有效期及其限制等、介入期 結束條件和貸款人選擇一個替代本協議項下項目公司的替 代公司的條件和程序”--《城市生活垃圾處理特許經營協議示范文本》（建城〔2004〕162 號）。五是債權人承擔債務不得清償的總體風險。為了應對這種風險賦予其介入權，允許債權人接管失敗的項目，或引進能夠滿足公共部門需求的其他社會資本方。PFI：Meeting the Investment Challenge, 2003. HM Treasury

探討貸款人介入權是有益的。2018 年 4 月，世界銀行發

布了 2018 年度《政府和社會資本合作（PPP）基礎設施采購

報告》。在合同管理方面，與 2017 年度報告相比，中國這

項得分從 58 分上升到 76 分，主要原因是債權人介入權進一步得到市場認可。有必要在PPP 項目的融資中引入貸款人介入權的理念。PPP 項目形成的資產是公共資產，一旦借款人違約，金融機構融資很難將資產處置，實際上項目收入是還本付息的唯一來源。同時項目的經濟價值不是其作為抵押的有形資產，而是使項目運轉的一系列合同安排，所以介入權 被視為貸款銀行控制項目并救濟違約情形的好措施。上世紀九十年代，日照電廠、山東中華電力 BOT 項目的有限追索項目融資以及近年孟加拉艾薩拉姆電站等走出去項目中有直 接協議和貸款人介入權的條款。

行使貸款人介入權的障礙。受財金 156 號文和世界銀行

《PPP 項目合同指南》的影響，貸款人介入權在 PPP 學術圈有較高的關注度，實務界對其概念有了一定了解，但實踐中

 

很少有PPP 項目合同對貸款人介入權予以約定，離可操作還有很長的路要走。一是貸款人介入權一般不是孤立存在的， 是與有限追索項目融資、直接協議，甚至與浮動抵押、合同權益轉讓等英國法下的概念相關聯的。項目融資之外，國內銀行現行的信用貸款、保證貸款（含抵押和擔保）一般沒必要、也無權要求介入權。貸款人介入權的實現即使在成熟市場也是有很多條件和困難的，介入權利幾乎沒有在任何司法管轄區的法庭上得到過合適的檢驗。二是《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿）中只規定了政府方的介入接管權，而未規定融資方的介入權。目前只能參照《合同法》第 403 條，委托人的介入權指的是在受托人與第三人的合同關系中，委托人取代受托人的地位，介入到原本是受托人與第三人的合同關系中。該條規定了隱名代理場合本人的介入權（臨時接管），一旦介入即成為合同當事人。在法規規定貸款人介入權的范圍、行使條件、程序及退出之前，銀行行使介入權沒有充足的法規支持，貸款銀行介入權難有可操作性。三是目前國內銀行對貸款人介入權的認知度還較低，《商業銀行法》、《固定資產貸款管理辦法》、《項目融資業務指引》等金融法規沒有直接協議和介入權的概念，在理清貸款人介入權的內涵、行使的邊界條件等問題前，應對設置介入權、行使介入權持謹慎態度。四是PPP 項目合同提前終止了，就沒必要也沒法行使貸款人介入權了。

鄭大衛（財務類 上海浦東發展銀行）：金融機構的介

 

入權，個人理解指 PPP 項目出現社會資本原因導致的重大違約事件，而且項目公司無法在約定期限內補救，金融機構可以委托第三方介入補救或運營。金融機構要行使介入權，前提是在PPP 項目合同中或者政府、項目公司與融資方事前簽訂直接介入協議。如果介入無法消除重大違約，則進入PPP 項目合同提前終止程序，具體參照合同中的補償機制執行。因為涉及金融介入權往往是社會資本違約，則一般政府按建設期社會資本方經審計的已投資額或經營期經第三方評估 的賬面資產一定比例補償（一般八成左右），相關補償優先歸還債務。介入權的行使，對政府而言確保公共服務的延續性，保障公眾利益；對金融機構而言，有利于融資大部分回收（國際上也采用基于項目可融資性的提前終止機制）；對社會資本而言，發生重大違約認賠出局，也有一定合理性。關鍵是有關程序、權利、義務等必須事先經三方同意并以協議方式確認，各參與應按協議履約。目前國內金融機構很少采用，主要是對金融機構介入權了解少，缺乏能力和資源。個人認為金融機構介入權是提高項目可融資性的一種方式， 也有利于推廣有限追索項目融資。今后，可在地方政府、社會資本認可的情況下試點，過程中需要律師等中介機構的配合支持，直接介入協議需要和貸款合同、擔保協議、資金監管協議條款銜接。

李競一（咨詢類 上海濟邦投資咨詢有限公司）：首先，

債權人獲得的介入權產生于合同約定而非法定，在 PPP 項目中需要政府方讓渡原本由政府方擁有的優先介入權（比如臨

 

時接管），如果相關協議中沒有約定，則不能優先于政府方依據合同約定的介入權利。其次，直接介入權往往需要配合項目公司股權質押，也就是說債權人通常是通過替代項目公司股東角色的方式實現對項目公司的經營管理介入，但目前國內金融機構普遍不愿接受介入權，一是認為自己沒有專業能力和資源挽救項目于水火；二是認為拿到介入權而不行使或行使后未見效反而會被追責，費力不討好；三是金融機構更看重質押的股權的流動性，但項目公司的股權往往流動性不盡如人意。再次，直接介入的實施應該有條件性和可逆性， 即滿足合同約定的條件方可實施介入，項目狀況達成合同約定的標準后終止介入，而不要把介入演化成必然提前終止。當然如果介入實施后，經過合同約定的介入，但仍未達成終止介入的標準，則可轉提請政府介入，政府介入后仍有終止介入或提前終止的走向結局。

段志文（財務類 中鐵建黃河投資建設有限公司）：金

融機構在 PPP 項目中的介入權，一般是在項目提前終止、破產清算、還本付息違約的情形下，債權人為保護其自身權益不受侵害，在一定時期對項目公司行使接管或控制的權利。對于 PPP 項目而言，在大多數情況下，項目形成的實物資產屬于公共資產，不具有處置變現的可行性。金融機構之所以對 PPP 項目 SPV 提供融資，主要是基于項目運營產生的經營性現金流能夠覆蓋項目融資還本付息要求的一系列基礎性 協議。金融機構介入權本質是賦予其對于SPV 各種合同關系的控制權從而保證貸款本息的償還。因此，金融機構如何行

 

使介入權，應從合同約定、法律依據、遵循程序等方面展開。 一是通過簽署政府、SPV、金融機構三方協議形式，將

金融機構視為具有社會資本方地位。金融機構要提前認真研究PPP 項目合同，特別是風險分配條款和提前終止補償條款， 并在融資協議中做好應對安排。如，約定在政府、SPV 出現違約、中止情形時賦予金融機構介入 PPP 項目合同或接管項目公司的權利，通過干預、補救、控制、糾正、監督政企雙方違約的措施，盡力保障項目回歸正常狀態維持項目財務的可持續性，或讓渡PPP 項目合同權利義務，使得金融機構貸款本息收回得以保障。在過去和當前的 PPP 項目合同中，很少有政府、SPV、金融機構簽署的三方共同協議，過分強調融資義務風險由社會資本承擔，某種程度上制約了社會資本和金融機構參與 PPP 項目的積極性，建議對于重大的 PPP 項目，簽署三方共同協議形成交叉制約機制，促進 PPP 事業健康發展。二是金融機構行使介入權，應優先保證項目平穩過渡和持續運營，以保證公共利益不受損害。由于政府原因、不可抗力、行政征收等原因引起的提前終止，應優先保證政府機構的優先介入接管權，政府理應承當賠償補償、還本付息責任。金融機構的介入應遵守相關法律規定，如特許經營權、SPV 主體變更需征得政府的事先同意并遵循一定的法律程序。因大多數 PPP 項目的實物資產處置不具有可操作性， 介入權的法律效力限于合同的控制權，并應接受政府的監督。三是金融機構將其介入權作為向項目相關違約方施加壓力的重要工具，以此尋求各方滿意的解決方案。但一旦行使

 

介入權，金融機構的介入權應同其介入的責任義務、經濟后果相統一。金融機構應在各方所認可的期限內提供令政企雙方滿意的補救方案、補救措施。與此對應，金融機構理應獲得與這些責任義務所匹配的經濟回報或經濟損失。四是PPP 參與方應妥善協調金融機構債權融資的各項保障。如，收益權在央行征信中心、政府、PPP 信息平臺的質押登記及公示； 加強 SPV 資金專用賬戶的監管，明確專用賬戶開立、資金使用條件、最低資金余額、償還貸款比例、賬戶唯一、封閉運作等監管內容，確保債權人能夠了解掌控 SPV 的經濟活動和資金狀態，從源頭保障債權人利益。

馮濤（法律類 上海鑄達律師事務所）：三條建議供參

考: 一是金融機構要按照自愿、公平和等價有償的原則，詳盡約定相關合同，切實保障資金安全和自身權利。關注點不能僅限于項目合同中的融資條款和融資合同，而要密切關注整個 PPP 項目體系中所有合同中所涉及到的融資條款和內容。要深入研究、精心設計保障金融機構資金安全的交易擔保結構、預警機制和相關措施，特別是行使介入權的方式、方法、路經和程序，并對這些設計在整個合同體系中作詳盡的、便于操作的約定。這種約定是相關方依據合同法進行的， 是嚴格受到法律保護的。即使政府做為合同相對方，在約定這些條款和內容時，是等價有償的平等民事主體，而不是行使管理職權不平等的主體。要嚴格區分民事行為和行政行為。融資的合同條款及相關內容，是民事法律關系，不是行政法律關系。二是在PPP 項目全生命周期內，金融機構相關

 

工作人員要密切關注建設、維護特別是運營狀態。深度精準采集、研究、分折 PPP 項目相關數據、資料和憑證，及時更新并實行嚴格的動態管理。對 PPP 項目出現的威脅資金安全和超過預期的重大風險源和一些違反合同約定的行為，適時提出警示并分門別類采取相應的措施和預案。三是根據不同情況，采取相應的介入方式。在PPP 項目全生命周期內，一旦觸及之前設定的警戒線或者達到了一定的負面指標和數 據，金融機構按照相關方合同約定的方式介入。金融機構介入時要組織法律、財務和該項目行業等各類專業人員的高素質運營團隊（管理公司）對項目公司進行卓有成效的托管。如果金融機構自己對介入 PPP 項目經驗不足，托管的各類專業人員儲備不足，也可以委托更專業更有經驗的第三方機構

（管理公司）代為托管項目公司。要談好簽好委托合同（協

議），參考之前相關方有關金融機構介入權的約定固然重要， 然而，掌握并結合當前該 PPP 項目發生的實際情況對簽好委托合同(協議)更加重要。

李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務所）：

PPP 項目中金融機構要慎用介入權。首先，何為介入權？財金 156 號文附件《PPP 項目合同指南（試行）》規定“由于項目的提前終止可能會對融資方債權的實現造成嚴重影響， 因此融資方通常希望在發生項目公司違約事件且項目公司 無法在約定期限內補救時，可以自行或委托第三方在項目提前終止前對于項目進行補救”。這是我國相關法律和規范性文件中對 PPP 項目介入權的唯一規定，可見，介入權是為了

 

保障融資方的該項權利，融資方在PPP 項目合同中或者通過政府、項目公司與融資方簽訂的直接介入協議對融資方的介入權予以明確約定的一項權利。該權利是對金融機構作為PPP 項目的債權人的請求權的一種突破，通過該約定的實施， 債權人的債權請求權轉化為債權人對項目的臨時實際支配權和控制權

其次，介入權行使在我國存在的法律障礙。個人認為雖然《PPP 項目合同指南（試行）》規定了介入權，但是合同指南僅僅屬于行業規范引導的性質，并不屬于真正意義上的法律規范且該規范與我國現有的法律法規存在著一定的沖 突，比如《商業銀行法》規定，禁止商業銀行直接介入實體投資，金融機構的 PPP 介入權行使是否屬于金融機構介入實體投資？又比如《企業破產法》和《公司法》等規定了，企業終止前財產的特殊管理制度，任何單位和個人包括債權人不得對公司財產擅自取回或處置。金融機構介入權的行使會不會損害其他債權人的合法權益，會不會影響公共利益的實現？再者，從實務角度講，金融機構直接介入項目管理是否具備相應的管理能力和處置能力？另外，金融機構介入也存在著介入措施失敗由臨時接管轉變為實際接手的重大風險， 增大金融機構的責任，給金融機構造成重大的風險。這些法律障礙和現實問題都是金融機構在行使PPP 項目介入權的時候需要克服和注意的問題，所以 PPP 項目金融機構要慎用項目介入權。

最后，要謹慎處理行使介入權和政府臨時接管的關系。

 

PPP 項目存在重大危機時應以政府的臨時接管為主，最高人民法院最近才出臺的行政協議司法解釋，把 PPP 項目合同定義為行政協議，這說明最高人民法院認為 PPP 合同屬于公權力介入為主的一種協議。在PPP 合同中合同的目的是為實現公共利益，其他任何權力的行使必然要圍繞公共利益的實現而展開，在公共利益與其他利益沖突的時候 PPP 合同必然選擇公共利益。地方政府對 PPP 合同有著一種天然的救濟義務， 所以政府對出現重大風險危及公共利益的PPP 事項發生時， 其臨時接管既是一項義務，也是一項權利，這種權力不是來自于合同的約定，而是源自于法律的規定，是一種法定權利， 而金融機構作為債權人的介入權是一種合同約定權力，兩者沖突時必然選擇政府的臨時接管。

譚臻（法律類 北京瀛和律師事務所）：盡管財金 156

號文附件《PPP 項目合同指南（試行）》規定了融資方（金融機構）的介入權，“融資方通常希望在發生項目公司違約事件且項目公司無法在約定期限內補救時，可以自行或委托第三方在項目提前終止前對于項目進行補救。為了保障融資方的該項權利，融資方通常會要求在 PPP 項目合同中或者通過政府、項目公司與融資方簽訂的直接介入協議對融資方的介入權予以明確約定”。但在 PPP 項目實踐中，金融機構的介入權通常有兩種情形：一是金融機構作為社會資本聯合體成員的情況下，如何介入權；二是金融機構作為 PPP 項目公司的股權投資人或者債權人的情況下，如何行使介入權。以 下分別詳述：

 

關于金融機構作為社會資本聯合體成員，如何行使介入權？金融機構與其他社會資本方組建聯合體，聯合體通過政府采購程序成交后，聯合體應當與 PPP 項目實施機構簽訂

《PPP 項目合同》，根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱《審理行政協議規定》）， 大部分《PPP 項目合同》屬于行政協議，故金融機構行使介入權，一般必須向有管轄權的人民法院提起行政訴訟，請求人民法院判決金融機構行使介入權。但是，如果發生項目公司違約事件的同時，出現嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形，根據《審理行政協議規定》第 16 條規定，行政機關（即 PPP 項目實施機構）擁有行政優益權， PPP 項目實施機構可以作出變更、解除《PPP 項目合同》，金融機構如果提起行政訴訟，請求法院判決撤銷該行為，法院經審理認為該行為合法的，判決駁回金融機構訴訟請求，對金融機構造成損失的，判決行政機關予以補償。為了避免上述風險，建議作為社會資本聯合體成員的金融機構，在簽訂《PPP 項目合同》的同時，一定要與項目公司、PPP 項目實施機構簽訂

《直接介入協議》，明確約定直接介入權的具體事宜，該《直

接介入協議》屬于民事合同，金融機構可以據此提起民事訴訟，為維護其合法權益提供有力保障。

關于金融機構作為PPP 項目公司的股權投資人或者債權人的情況下，如何行使介入權？這種情形下，金融機構依據其與項目公司、PPP 項目實施機構簽訂的《直接介入協議》有關約定，跟項目公司和PPP 項目實施機構協商，行使介入

 

權，如協商不成，將項目公司和PPP 項目實施機構作為共同被告，提起民事訴訟，主張《直接介入協議》約定的介入權這項合同權利。

關于實務中面臨的障礙及其建議。一是金融機構往往缺乏項目運營能力和資產處置能力。PPP 項目大都是基礎設施和公共服務設施，不像傳統房地產項目，金融機構遭遇房地產公司違約，可以將擔保物（商品房或者在建住宅工程）拍賣或者變賣予以變現，挽回貸款本息?；A設施和公共服務設施具有價值高昂、技術復雜、要求法定的運營資質等特點， 故建議金融機構在與項目公司、PPP 項目實施機構簽訂《直接介入協議》時，明確約定金融機構可以委托具備 PPP 項目運營能力和資產處置能力的第三方行使介入權。二是妥善協調介入權與 PPP 項目實施機構的行政優益權。只要發生項目公司違約事件的同時，出現嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形，PPP 項目實施機構一般都會行使行政優益權，金融機構往往不會有行使介入權的機會。鑒此，建議金融機構務必在與項目公司、PPP 項目實施機構簽訂的《直接介入協議》中明確約定遇到PPP 項目實施機構行使行政優益權的情況下，金融機構遭受損失的救濟措施：即法院判決實施機構補償金融機構的金額不足以覆蓋金融機構實際遭受的損失， 對于不足的部分，金融機構可以依據《直接介入協議》提起民事訴訟，主張實施機構和項目公司根據各自的過錯承擔相應的賠償責任。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設工程項目管理咨詢有限

 

公司）：金融機構行使介入權的前提是應有相應的約定，重點應關注：一是 PPP 項目合同中有相應的條款約定，保證在特殊情況下金融機構相應的權利；二是融資貸款協議中有約定，項目公司和社會資本方同意金融機構行使相應的介入 權；三是行使介入權時應關注政府和其他當事人的權利，終 止條款的補償機制應與介入機制相匹配。

在PPP 項目合同終止的情況下，為了保證合同當事各方的權利，有如下建議：一是允許金融機構擁有介入權，前提是項目參與各方都同意金融機構擁有介入權利，并在 PPP 項目合同，投融資協議、融資協議中將相應權利固定；二是 PPP 項目合同中應對介入權利進行合理的安排，確保相應權利的實施，并避免因約定不明，導致介入權利實施后，產生新的糾紛；三是建議將介入權利與最高法的司法解釋，提前做好安排，使相應的權利能夠行使，避免操作中出現困境；四是建議項目終止后，對金融機構的介入權利、項目終止的補償機制、先后補償順序等做好安排，避免出現紛爭。

宋義武（政策類 江蘇省財政廳）：金融機構的介入權，

是指在發生PPP 項目公司違約事件且項目公司在約定的期限內無法補救時，金融機構可以自行或委托第三方對項目進行接管和補救的行為，以保障貸款方的資金安全，金融機構介入權，是保障債權人利益的最重要的機制。如何行使好金融機構的介入權，個人有以下建議：一是金融機構的介入權必須以合同為依據，主要通過貸款協議加以明確，規定具體介入的條件、方法與路徑，做到有章可循；二是金融機構的介

 

入權不能侵犯政府方的權益，不得改變原項目中已確定的政府方與社會資本方的風險劃分和責任承擔；三是金融機構行使介入權，如項目涉及社會公眾切身利益的，不得因行使介 入權而侵害社會公眾權益。四是為保障金融機構介入權的有效行使，建議在 PPP 立法時加以明確，提供法律保障。

王守清（學術類 清華大學）：在合同中的介入權(step

in right)是指一方可以代替另一方行使權力，有時還承擔合同責任，特別是在另一方嚴重違約時。一般只適用于私營方之間，不允許私營方介入政府方。介入權通常有一定的時間期限，目的是給介入方一個機會，管理和糾正不利情形而不必終止合同。有時是第三方如放貸方或政府規制機構介 入，有時是合同一方介入合同另一方。

袁家楠（法律類 北京市君合律師事務所）：金融機構

介入權必須約定在貸款合同中，以約束借款人（PPP 項目中的社會資本），但更重要的是也必須約定在與政府方的合同中（PPP 項目合同、特許經營協議或直接協議），否則約束不著政府方，介入權落實不了，金融機構也不會答應。