一、熱點關注
張天弓（政策類 大連市財政局）：PPP 項目采購與傳統項目采購有哪些區別？應注意哪些問題？
二、交流實錄
楊捷（政策類 云南省財政廳政府和社會資本合作中
心）：關于 PPP 項目采購與傳統項目采購的區別。一是采購方式的區別。按照政府采購法規定，政府采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價以及競爭性磋商等 6 種方式，而 PPP 項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購 5 種方式。PPP 項目采購方式中無“詢價”方式。二是資格審查方式與時間的區別。傳統采購項目政府采購資格審查方式有資格預審和資格后審，兩種方式的選擇由采購人或采購代理機構根據項目特點自行決定，而 PPP 項目采購應當實行資格預審。同時，傳統項目政府采購提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于 5 個工作日，而 PPP 項目采購提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于 15 個工作日。三是采購程序的區別。傳統項目政府采購在采購評審后可以直接發中標公示，而 PPP 項目采購評審委員會在
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對各響應文件進行采購評審后，項目實施機構應當成立專門的采購結果確認談判工作組，按照評審報告推薦的候選社會資本排名，依次與候選社會資本就項目合同中可變的細節問題進行項目合同簽署前的確認談判，率先達成一致的候選社會資本即為預中標、成交社會資本。四是評審專家的區別。傳統項目政府采購評審專家必須在政府采購評審專家庫中 隨機抽取，而PPP 項目采購評審專家可以由項目實施機構到政府采購評審專家庫或 PPP 專家庫中抽取，評審專家中至少應當包含財務專家和法律專家。
關于對PPP 項目采購的幾點思考。一是必須嚴格遵循政府采購法、相關法律法規和財政部出臺的相關規定。二是必須進行資格預審。財庫 215 號文規定“PPP 項目采購應當實行資格預審”，“應當”在法律文件中理解為“必須”的意思，目的主要是驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭。因此，PPP 項目不得為了縮短采購時間，減少資格預審環節。三是合理設置資格條件。根據財政部 87 號令第十七條規定“采購人、采購代理機構不得將投標人的注冊資本、 資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進口貨物以外的生產廠家授權、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或者歧視待遇”，因此，PPP 項目采購應當避免設置上述條件。同時，對社會資本的資格，不得設置
歧視性和排他性條款，不得對外資企業、中資境外分支機構的參與設置歧視性條款或附加條件。四是規范使用“兩招并一招”。根據財金 90 號文規定，“對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP 項目，已經依據政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標”，而《招標投標法實施條例》第九條第三款規定：“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供”。所以“兩招并一招”的前提條件為：一是社會資本方需具備相應資質。二是已通過招標方式選定的社會資本方。這里的招標方式指公開招標或邀請招標。五是倡導優質優價采購。PPP 項目采購具體操作中，應當根據采購項目需求特點，合理選擇采購方式，進一步加強采購需求和履約驗收管理，提高采購質量。六是強化風險防范意識，根據國資委的相關規定和要求，強化社會資本債務率等風控要求，倡導采購實力強、信譽好、守法嚴、融資暢和具備持續運營能力的企業為合作社會資本。 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om
周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務所）：
PPP 項目采購與傳統政府采購的區別主要體現在以下幾個方面：一是采購內容的差異。傳統模式下的政府采購對象主要為地方集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務，采購對象較為單一，采購條件和需求的制定也
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較為簡單。而在 PPP 模式下，采購內容具有復合性的特征， 涉及貨物、服務、工程等各項內容，且項目合作期限長，相應的采購條件和需求較為復雜。二是法律依據的差異。傳統模式下的政府采購具有明確的法律依據，即《政府采購法》及其實施條例，如政府采購工程的還應適用《招標投標法》及其實施條例。而由于 PPP 采購內容的特殊性導致其在遵循
《政府采購法》和《招標投標法》及其實施條例的基礎上， 還要依據《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215 號）等部門規范性文件要求。三是采購方式和流程的差異。傳統政府采購包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購和詢價五種采購方式，且對于達到公開招標數額標準的必須采用公開招標方式進行采購。而PPP 采購雖然也應以公開招標方式為主，但是考慮到部分 PPP 項目的采購需求邊界條件不清、經濟參數不明確，因此增加了競爭性磋商的采購方式。同時，在采購流程上也增加了強制性的資格預審程序以及采購評審后的確認談判程序。四是采購工作關注重點的差異。傳統政府采購過程中，由于采購條件和評審標準都有相對規范的文件要求，同時具有可復制性，因此工作重點主要集中在采購程序的嚴謹和合規性上。而 PPP 采購中，采購流程、采購條件和評審標準的制定都需要根據項目特點和實際情況來統籌制定，同時還需要重點關注與 PPP 項目合同的銜接，以防范采購環節和實施階段的脫 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com
節，減少后續合同執行過程中可能產生的風險。
PPP 項目采購需要注意的問題包括：一是針對 PPP 采購適用法律不明確、規范性文件與上位法銜接不暢（如 PPP 社會資本采購和土地使用權出讓合并實施）以及各部門規范性文件互相矛盾（如“兩標并一標”）等問題，需在國家層面擬定統一的 PPP 立法，用以指導和規范 PPP 采購流程，確保PPP 采購順利開展。二是為充分體現 PPP 項目的公開、公平和公正性，對于采購方式（特別是單一來源采購）的選擇、采購條件和標準的制定、確認談判程序的開展，應在遵循法律法規的基礎上進行規范化和標準化，不得通過設置歧視性條款或附加條件實現政府“暗箱操作”，也不得讓確認談判工作的開展流于形式。三是為提高PPP 項目采購的成功率， 防止暴利產生，在采購工作開展前積極開展潛在社會資本的市場測試，并利用市場測試結果及時調整PPP 采購方案，并以此確定項目收益的合理標準。同時，在采購過程中設置優惠性加大對外資企業、民營企業參與 PPP 項目的支持力度， 切實發揮 PPP 市場化機制。四是為應對 PPP 采購的復雜性和專業性，各政府采購主體應做好 PPP 采購全過程的風險管理， 積極引入專家和專業咨詢機構進行把關，有效防范采購環節和后續合同執行可能遇到的法律風險。 本@文$內.容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網 t a np ai fan g.c om
曹珊（法律類 上海市建緯律師事務所）：關于 PPP 項
目采購與傳統項目采購主要區別。一是采購的內容有區別。
這一點從 PPP 項目自身的名字就能窺見一二，PPP 項目采購是尋找能夠提供優質公共服務的專業合作伙伴，強調合作共贏，而傳統的項目采購更傾向于市場化的商業交易。二是采購主體有區別，傳統模式政府采購的采購主體為國家機關、事業單位和團體組織，而 PPP 項目采購主體除了上述三種， 還包括了獲得政府授權的其它機構，即通常所說的“項目實施機構”，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。三是采購方式存在區別，傳統的項目采購方式涵蓋了公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購和詢價，在 PPP 項目采購中則加入了競爭性磋商方式，并且不采用詢價的方式開展項目采購。四是采購流程有區別，傳統項目采購流程一般是發布采購公告、發售招標文件、招標答疑、組織開標評標、 中標公示、發出中標通知書、簽訂合同。但是對PPP 項目采購而言，除了上述的基本流程外，還強制的加入了資格預審環節和正式 PPP 項目合同簽訂前的合同談判環節。當然除了上述列舉的區別之外，PPP 項目采購相較于傳統項目采購還存在諸如資金來源廣、項目規模大、時間跨度長、牽涉主體多等其他特點。 夲呅內傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
針對 PPP 項目采購自身的特殊性和復雜性，有以下幾點問題值得注意：一是招標文件的編制需要更加細致，PPP 項目規模大、資金投入多、公益性強，應當結合項目實際情況 和市場需求編制切實可行的招采文件。二是采購方式的選擇 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om
需要更加慎重，不同于傳統的項目采購，PPP 項目涉及的資金巨大，需要審慎采用公開招標以外的采購方式，如確有必要，也應當進行專業的分析論證。三是重視招標流程的嚴肅性，尤其是對于 PPP 項目采購獨有的資格預審和合同談判， 不能流于形式，要發揮其特有作用，保證招標流程嚴肅性。四是積極發揮第三方機構在項目采購中的積極作用，相較于傳統的項目采購，PPP 項目采購具有極高的復雜度和專業性， 應當積極發揮第三方專業咨詢機構的作用，從項目方案編制到法律審核，層層把關，確保項目采購的順利和圓滿。
趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：
PPP 模式采購與傳統政府采購的區別在于以下五個方面：一是采購方式差異。根據《政府采購法》，傳統模式政府采購 包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購及詢價五種采購方式。而為適應PPP 模式采購需要，財政部增補了競爭性磋商的采購方式。目前，PPP 項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購五種方式。二是采購流程差異。為對社會資本進行更為嚴格的篩選和把控，保障項目安全，根據《政府和社會資本合 作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215 號）第五條規定，“PPP 項目采購應當實行資格預審”，而在傳統的政府采購中，資格預審并非采購的必經前置程序。此外，為了更好的保障采購工作開展，PPP 項目一般會在開展采購前進 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
行市場測試。另外，傳統項目的采購一般是 “按照評標報告中推薦的中標候選供應商順序確定中標供應商”，在采購后是直接確定成交社會資本的，而不像PPP 項目需再通過確認談判來確定。三是采購內容差異。傳統模式政府采購內容相對單一，一般為貨物、某項工程或服務等。而PPP 項目一般均包含項目的建設和運營，中選社會資本不僅需要開展項目建設，還需提供項目的運營服務，因此 PPP 項目的采購為綜合性采購，采購內容包括貨物、服務、工程等。四是采購期長差異。傳統項目政府采購時，采購的周期一般正常為 30
天左右，如涉及資格預審，會延長 10 天左右，即 30 天左右就能確定采購成交方，而 PPP 項目采購除了需要保持與傳統采購相同的程序外，資格預審為必備程序，同時還需要通過確認談判后最終確定中選社會資本，由于涉及到各個環節的談判點，需要簽訂非標準化的風險服務合同，因此確認談判環節的時間短則一兩周，長則一兩個月甚至更長。因此，相對于傳統采購，PPP 項目采購的周期更長。 五是指標可比性差異。傳統采購評標比較的對象主要是同樣產出下的價格， 而PPP 采購中即使產出內容一致，可比較的參數也相對較多， 涉及到總投資、融資條件，而總投資和融資條件又可以演化為折現率、利率、合理利潤率、建安工程下浮率等一系列多元指標的比較，相對來說全面評價競標人的優勢和劣勢有一定的技術難度。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com
鑒于合法合規開展PPP 項目采購活動對項目后續順利開展至關重要，謹對合理推進PPP 項目采購提出以下建議：一是理順采購流程，做好采購計劃。在開展項目采購前，項目實施機構應會同行業主管部門、財政部門、采購中心及專業咨詢服務機構，共同理順項目采購流程，制定詳細的采購計劃，提前布局后續工作，提高項目采購的效率。政府采購辦可對PPP 項目采購工作開展績效評價，對采購的合法合規性、有效性、合理性以及采購效率等開展評價，總結經驗，查找問題。二是加強對社會資本的盡職調查。對于有意向參與 PPP 項目采購的潛在社會資本，建議由專業機構開展盡職調查， 綜合分析社會資本實力，重點考察其融資能力、施工能力、運營能力、經營風險、信用級別等情況，避免因前期了解不深入導致 PPP 項目后續合作過程中出現問題。三是設置合理有效的采購條件和標的。PPP 項目需要根據項目具體特點， 在準確判別項目工程建設難度、運營需求的基礎上確定采購需求，明確采購對象。工程建設難度大的項目優先考慮采購專業技能較強施工方，在運營過程復雜，專業要求高的情況下，擇優選擇運營經驗豐富的運營方。但不論是采購施工方或是運營方，均需在保證項目整體投資能力的前提下進行抉擇。同時，設置采購標的要結合PPP 項目回報機制和項目運營特點，采購標的需能夠激勵社會資本履行 PPP 項目合同義務。比如對于涉及可行性缺口補助的項目，需要明確使用者
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付費收入的權利和義務，應由社會資本承擔的運營和市場風險應體現在投標報價中。四是加強違約社會資本的懲罰力度和措施。根據財政部綜合信息平臺數據統計，截止 2019 年 8
月，落地項目的開工率不足 60，并且現實情況中部分開工項目因社會資本方原因而暫停。因此，建議在采購文件中加 強對社會資本違約的懲罰力度，比如采購時社會資本承諾能夠解決項目融資，但中選后因自身原因不能及時落實項目融資，應視為違約并加強處罰力度，促使社會資本參與 PPP 項目采購時更為謹慎和慎重。
王勇（咨詢類 中瑞世聯資產評估（北京）有限公司山
東分公司）：關于 PPP 項目采購與傳統項目采購的區別。《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215 號）對 PPP 項目采購工作制定了明確的指導意見，五年來，在政府采購法、招投標法框架下，PPP 項目采購工作從探索、總結逐漸成熟，形成共識得以推廣運用。PPP 項目采購與傳統項目采購存在一定的區別，主要體現在以下幾個方面：一是采購主體不同。PPP 項目采購人是 PPP 項目實施機構（即政府或其指定的有關職能部門或事業單位），傳統項目采購是國家機關、事業單位和團體組織（政府采購法）和提出招標項目、進行招標的法人或者其他組織（招投標法）。二是采購對象不同。PPP 項目采購對象為社會資本合作者， 傳統項目對象為貨物、工程和服務（政府采購法），工程建
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設項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購（招投標法）。三是項目資金來源不同。PPP 項目資金來源為社會資本自有資金及其融資資金以及政府出資代表自有資金，傳統項目資金來源為財政性（預算）資金、國有資金投資或者國家融資的項目、使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金等。四是采購方式不同。PPP 項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購，傳統項目采購在政府采購法框架下包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價五種方式，在招投標法框架下為公開招標、邀請招標兩種方式。五是資格預審要求不同。PPP 項目采購不論采用何種方式，均要求強制開展資格預審，傳統項目采購僅在采用招標投標方式時采用資格預審。六是采購過程中供應商數量最低要求不同。PPP 項目采用競爭性磋商采購方式采購的，在采購過程中符合要求的供應商（社會資本）只有 2 家的，競爭性磋商采購活動可以繼續進行。傳統項目采購過程中供應商（投標人）不足 3 家，依法重新采購（招標）。七是評審專家的選定方式不同。PPP 項目實施機構可以自行選定評審專家。傳統項目采購要求從政府采購評審專家庫中隨機抽取選定。此外對于專家人數及其專業領域要求也不盡相同。八是采購程序時間要求不同。此外，PPP 項目采購與傳統項目采購在資格預審、招標公告、文件澄清與修改、提交投標文
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件截止日、合同公告等環節的時間要求也存在差異。
關于應注意的問題。一是招標方式的選擇?，F行的PPP 項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源五種采購方式。實施機構對于兼有施工內容的 PPP 項目目前多采用公開招標方式，以滿足“兩標并一標”之條件。公開招標主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。PPP 項目多數具有技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求等情況，因此采用競爭性磋商采購方式，更有利于保證 PPP 項目采購過程順暢高效，實現“物有所值”價值目標。另外對于采用公開招標方式進行 PPP 項目采購的，在采購過程中符合要求的供應商（社會資本）不得少于 3 家。二是磋商環節專家的作用。PPP 項目采購專家評審小組由實施機構自行選定， 區別于傳統項目采購模式，結合 PPP 項目特點，實施機構應會同地方財政部門選擇具有PPP 工作經驗的相關領域專家， 并與之簽署代表政府方參與項目磋商的工作職責，明確其責任，確保從維護政府方權益出發，本著友好協商的原則參與PPP 項目的磋商，充分體現“專業的人做專業的事”這一 PPP 宗旨。三是競標標的設定。鑒于 PPP 項目技術復雜、性質特殊、詳細規格及具體要求不確定，工程設計方案、建設標準、 運營成本、經營收入尚未掌握，在采購過程中無法對核心邊
界條件和技術經濟參數進行明確。因此在采購過程中設定必要的報價指標十分必要，例如，設定基準成本，以及最低經營收入、合理利潤率、折現率等參數指標，以及工程建設的工程量單價（或）建安工程下浮率等指標，以滿足前期方案測算可控范圍內的政府支出責任，確保社會資本合理利潤。
李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務所）：
與傳統項目相比，PPP 項目通常涉及重大公共利益，選擇什么樣的社會資本來投資 PPP 項目事關公共利益能否順利實現，也關系到實現公共利益的程序公正問題。首先，與傳統項目采購相比，PPP 項目采購的特點如下：一是因強烈的公共屬性，為保證公共利益的實現，PPP 項目采購必須公開、公平、公正。為保證公開性必須首推選擇公開競爭方式采購， 必須全程及時公開發布相關采購信息，接受社會和公眾監督。二是采購標的的復合性。PPP 項目采購的對象是公共產品，公共產品的提供需要融資、建設、運營。所以，采購標的是一種復合標的，區別于傳統的融資采購、工程采購、運營采購，這在采購規則的適用上必然要求兼顧上述復合性要求，得到既滿足采購人需求，又滿足各采購標的規則要求。另外，綜合采購要求并不等同于單項采購要求的相加。三是采購政策的強制性選擇。由于 PPP 項目采購的公共利益屬性， 導致 PPP 項目采購具有嚴肅的政策強制性，必須嚴格依規采購，現在依據的是政府采購程序。四是采購規則的不完整性。
目前，PPP 項目采購規則不完整，政策條塊狀、碎片狀，缺少系統性，可操作性差。五是采購實踐的探索性。由于PPP 是新生事物，且整個PPP 領域政策不完整，經驗缺乏，需要在實踐中不斷總結，不斷創新，才能夠逐步完善和成熟。六是采購理論研究的空白性。對 PPP 項目采購缺乏理論研究， 在理論上存在重大誤區和爭議。比如 PPP 和政府采購的關系， 有人認為 PPP 就是一種政府采購，理應適用政府采購程序。而筆者認為，PPP 是由政府主導的、具有強烈公共屬性、以社會資本投資為主體的政府和社會資本合作項目，PPP 項目采購是一種區別于政府采購的公共采購，應制定專門的PPP 項目采購程序。七是突出的專業性。PPP 項目采購涉及到法律、金融、工程、造價、政策、采購等多種專業，涉及到前沿的理論和政策把握，涉及到對復雜 PPP 項目方案的理解（編制招標文件、資格預審文件的依據是經政府批準的“兩評一案”），一般的招標代理機構已經不能勝任，需要專業的 PPP 團隊。
選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供”。從以上規定來看，《招標投標法實施條例》規定“兩標并一標”的適用應滿足二個條件：通過招標方式選定；投資人依法能夠自行建設、生產或者提供。即 PPP 項目“兩標并一標”必須是通過招標方式選定的社會資本方。根據財金90 號文規定“已經依據政府采購法選定社會資本合作方的， 合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標”，依據政府采購法選定的社會資本方依法能夠自行建設、 生產或者提供服務的，合作方可以不再進行招標。財庫 215 號文規定，“為了規范政府和社會資本合作項目政府采購（以下簡稱PPP 項目采購）行為，維護國家利益、社會公共利益和政府采購當事人的合法權益，依據《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）和有關法律、行政法規、部門規章，制定本辦法”，競爭性磋商是財政部首個“作為國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式”。但是， 以招標之外的方式適用“兩標并一標”，嚴格來說缺乏法律依據。二是 PPP 項目資本方的采購和 PPP 項目的用地出讓兩張皮的問題也亟需要解決。PPP 項目需要的建設用地使用者必須和PPP 項目資本方一致，否則 PPP 項目就沒法進行。PPP 項目用地大量的采用了劃撥方式，但是仍有部分項目需要通過公開招拍掛的方式出讓解決。在PPP 項目中，如果 PPP 項 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com
目資本方的采購和土地的出讓完全平行，理論上就會存在不同主體中標的情況。但是，目前土地公開招拍掛制度與PPP 項目采購制度相分離，與整體的土地管理制度不匹配，實踐中還是沒有辦法實現“兩標并一標”。二是采購方式的混亂適用。例如：現實中，很多應該適用公開招標的PPP 項目采用了非招標方式；實踐中有些地方對于邊界清晰、技術不復雜的項目，在選擇社會資本方時也采用了競爭性磋商的方 式；有的地方政府為了規避政府風險，一律采用公開招標， 影響了PPP 招標具體項目的采購需求，公開招標并不適合所有 PPP 項目的招標，只適用那些邊界清晰，技術參數明確不復雜的項目。
最后，關于 PPP 項目采購的建議。PPP 項目采購是影響PPP 項目落地的重要步驟，PPP 項目采購中存在的理論問題、實踐問題、立法問題必須予以解決。一是 PPP 項目采購在理論研究上要進一步深入，解決 PPP 項目采購的法律本源問題。二是在立法方面，建議在政府采購法之外單獨規定 PPP 項目采購的獨立程序，解決采購方式、操作方式、競爭性、用地、工程“兩標并一標”等問題，實現PPP 項目采購有法可依、法理清晰、程序簡便、體現公平公正。三是在PPP 項目采購實踐方面要加強培訓和管理，各級政府采購部門要對 PPP 項目采購進行指導和監督，做到 PPP 項目采購有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com
焦軍（咨詢類 北京明樹數據科技有限公司）：分析 PPP
項目采購和傳統采購的區別，既需考慮共性又確實存在顯著差別，兩者均涉及使用公共資金，均涉及提供公共產品和公共服務，均需遵循招投標法和政府采購法。PPP 模式下的采購管理正在全面提升人們對公共采購的認識，與傳統模式的主要區別在于：一是在采購前，PPP 項目因合作關系復雜， 因素眾多，更加難以完全確定工程內容、設計、技術規格與總投資。因此，國際經驗鼓勵發起方組織市場調研和市場測試，通過互動反饋完善策劃方案，這體現PPP 項目采購具有更多的不確定性。二是在控制政府隱性債務背景下，政府方選擇社會資本投資，意味著把選擇投資人，項目融資服務也作為關鍵采購標的。實踐表明，融資服務的不確定性較大。三是鑒于 PPP 項目合同體系復雜，且超合同期限，比傳統模式的合同管理難度更大。為此，2014 年底財政部在政府采購法框架下新增的競爭性磋商方式是采購領域的一大亮點。后來很多政策都從不同角度緩解 PPP 項目采購面臨的不確定性，以便行穩致遠。雖然某些固有問題暫時難以解決，2019 年，財政部網站發布《財政部對十三屆全國人大二次會議第7402 號建議的答復》，回應了人大代表提出的整合招投標法和政府采購法的動議，這是邁向實質性采購改革的重要一 步。 本文@內/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網-tan pai fang . com
具體在PPP 項目采購過程中，例如，在采購方式（兩階 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
段招標）、資格預審、綜合打分法，招標標的、聯合體、履約保函、合同授予等更細致的術語和程序方面，PPP 項目采購與傳統采購的共性大于特性，很多問題源于項目策劃本 身，以及法律體系與管理的能力和協調問題。PPP 項目采購需要額外注意的細節更多：充分的項目策劃、市場調研、采購文件盡量完善、從實施方案的原則轉換到采購要求與合同條款、采購方式與評審依法合規、PPP 合同起草合理，談判抓住關鍵問題等。實施主體、項目融資和績效管理三方面是超越傳統模式的重點環節。
國際上PPP 項目采購也在開展進一步探索，在翻譯世界銀行 PPP 實施指南第三版過程中，我曾經按圖索驥瀏覽了多個國家官方網站，發現 PPP 模式在全球范圍全面促進了采購改革，例如，世界銀行的 PPP 模式作為一種采購方式和合同類型，有演化出獨立和完整的體系，我國也一樣，有些采購概念超出了既有體系，同時，也促進了行業管理創新。例如： 我國住建部提出的工程總承包征求意見稿，交通部提出的收費公路特許經營招投標管理辦法等，從完善采購與合同管理角度很好地促進了行業發展。
件是否被絕大多數社會資本認可等。國內市場測試與國際有些不同，時間上有在兩評一案草稿之后進行的，也有在資格預審之前進行的，且形式多樣。二是與國際上大多數國家一樣，要求 PPP 項目進行資格預審（Prequalification），可以節省采購成本，鼓勵同一級別的社會資本充分競爭。三是吸收國際良好慣例， 建立采購結果確認談判（ Post-bid negotiations）制度，就項目合同中可變的細節問題進行再次談判。四是大多數PPP 項目都涉及投資融資、建設實施、運營維護等多項內容，邊界條件互相交叉，比傳統項目復雜的多，因此采購文件（包括合同）文件相對來說專業性高、系統性強，必須統籌兼顧，綜合考慮。其他如社會資本自提
（Unsolicited Proposal）、兩標并一標等也是PPP 項目獨有的特點。
PPP 項目采購應主要注意四個問題：一是 PPP 項目的本質是政府采購服務，因此，應當適用政府采購法及其相關規定，并按照現有規定履行采購程序相關工作。其中采用招標 方式的，還應適用招標投標法相關規定。二是投標有效期可以適當延長。PPP 項目中標（成交）通知書發出之后，涉及到項目合同簽約，成立項目公司，融資交割等多項工作，投 標有效期遠超過其他項目有效期的 60-90 日，更長的投標有效期可以解決中標人履約不能之時出現的問題，為選擇第二名中標候選人提供機會。三是投標保證金應與履約保證金進 本/文-內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com
行無縫對接。按照現有規定，中標（成交）通知書發出后的一定期限內簽約后，應盡快退還中標人投標保證金。部分項目在設立項目公司，融資交割，項目公司簽約并提供履約保證金之前的期間內對社會資本（項目公司）沒有任何擔保措施，造成被動局面?？刹扇⊙娱L投標保證金，或要求提前遞交履約保證金等措施，實現無縫對接。
宋義武（政策類 江蘇省財政廳）：PPP 項目采購與傳統
項目采購的區別：一是 PPP 項目采購主要是采購社會資本合作方，而傳統項目一般是一對一談判或由地方政府領導確定的方式選擇社會資本方。這是 PPP 項目采購與傳統項目采購最大的區別，充分體規了 PPP 項目的公開、公平、公正性， 能有效防范暗箱操作，從源頭上預防腐敗現象。二是 PPP 項目采購以公開招標采購方式為主要方式，能夠實現充分競 爭，把最適合的社會資本、最優質的社會資本、性價比高的社會資本選入PPP 項目，以實現PPP 項目優質高效的目標。三是 PPP 項目依據的是政府采購法及其相關實施辦法，在政府采購平臺實施操作，而傳統項目主要依據招投標法及實施辦法，一般在招投標代理機構操作。四是兩標并一標(符合 條件的)也是 PPP 項目采購的重要特點和區別。五是 PPP 項目的采購主體是項目的實施機構，傳統項目的采購主體是建設單位。
環節，必須高度重視，認真準備，招標的核心條款、招標方式的選擇應充分聽取專家的意見，借鑒成功項目的經驗，與潛在的社會資本方充分溝通，辦理必要的審批程序，確保招標順利進行，一次成功。二是對投標人條件資質的設定，必須符合政府采購法及實施辦法的規定，不得有歧視民營資本參與的條款，全面落實政府采購各項優惠政策。三是對省級以上試點、示范項目盡可能在省以上政府采購平臺實施。四是凡符合公開招標采購的項目，一律采取公開招標的方式。
劉窮志（學術類 武漢大學）：五點建議供參考。一是
競爭性磋商是PPP 項目的常見招標方式，但應以公開招標為主。在PPP 項目采購的 5 種招標方式中，邀請招標對供應商范圍、招標費用等有較多限制，競爭性談判容易導致惡意壓低價格，單一來源采購對適用條件做了 3 條嚴格限制，公開招標方式比競爭性磋商方式競爭性更強、避免腐?。m然有一些效率損失），財金 10 號文沒有提及單一來源采購方式， 最應謹慎。二是 PPP 項目評標專家不宜在政府采購專家庫中隨機抽取。《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》對 PPP 評標專家組成有不同于政府采購的規定，而且政府采購庫中的專家大多不熟悉 PPP 業務。目前，全國不少地方仍然采用政府采購專家選擇方式，在政府采購專家庫中隨機抽取 PPP 評標專家，應當改正。三是采購標的設置的規范化和標準化。采購標的是 PPP 項目推進過程中的關鍵環節，考慮
到 PPP 項目的復雜性，建議根據不同的項目類型及條件，合理設置項目采購標的。目前，設置太過隨意，應規范化和標準化。四是避免流標。PPP 不能暴利，但也不能讓社會資本沒有平均利潤，特別是中西部和縣級地區的 PPP 項目，要使利潤率對社會資本有一定吸引力。另外，有的項目對社會資本的資本金要求過高，還存在歧視等問題，要讓社會資本競標時充分競爭。五是完善二次招標制度。目前部分政策文件在二次招標問題上有一些地方失去銜接，應予以完善。
張天弓（政策類 大連市財政局）：四點認識供參考。
一是 PPP 項目招標采購是普通項目招標采購的“加長版”。至少增加了兩段必要程序，即資格預審和預中標、成交談判， 其中招標工具組件大量增加，使用細節易出問題。二是PPP 項目招標采購是普通項目招標采購的“集成版”。通常PPP 項目招標采購是工程、貨物和服務獨立、是金融項目和實體項目、是當前項目和未來項目系統集成，相當于集成電路， 制造難度高。三是 PPP 項目招標采購是普通項目招標采購的“升級版”。以往定性化的模糊處理在這往往效果不佳，數量化、標準化、精細化是其普遍特征。四是 PPP 項目招標采購是普通項目招標采購的“創意版”。PPP 變化萬千，比如通過招標的 PPP 可以兩標并一標，那么通過談判的 PPP 可不可以兩標并一標？我們要套路更要思路、要思維、要思想。
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項目采購應歸屬于政府采購，無論是政府付費、可行性缺口補貼還是使用者付費，而傳統項目項目采購有可能是政府采購，也有可能是非政府采購。因此，PPP 項目采購一般應按
《政府采購法》的有關規定進行。二是 PPP 項目采購內容一般包括工程、服務、貨物，甚至融資，但本質是采購的客體是購買服務，采購對象是社會資本和運營商，因此，社會資本的出資能力、運營能力應是 PPP 項目的重點考察內容，而不是工程施工能力。因此，“兩招并一招”不宜在強運營 PPP 項目中大量使用、濫用，否則將可能排除大量具有運營、投資能力的企業，與 PPP 初心相違背。將強運營類 PPP 項目的設計、施工交由投資者、運營者自行招標更合理。建議強化對潛在社會資本方的盡職調查和資格審查。三是 PPP 項目招標應重視前期的市場測試，廣泛對接各潛在社會資本方的意見，形成可落地、可操作的實施方案，建議建立PPP 項目前期由政府、咨詢機構與潛在社會資本溝通對接的正規渠道和合法機制。因PPP 項目合作關系復雜、不確定性因素眾多， 因此，應重視項目中標后的合同磋商、談判，對采購階段的合同進行再完善、再補充，盡量消除在實施階段的各種風險隱患和不確定性。
還是適用招投標法？這個問題實際上是有爭議的，很多專家的觀點也不同。但是，這個問題必須要明確下來，因為采購方式的不同導致采購程序不同，監督和管理的部門不同。本 人觀點很明確，PPP 項目采購屬于政府采購，適用政府采購法。但又同傳統的政府采購不同，PPP 項目是政府采購社會資本，由社會資本方提供服務，因此，屬于廣義的政府采購服務。但這種服務又包含了很多建設內容，因此實踐中又適用部分招投標法。PPP 項目采購應該單獨立法，單獨對其規定，但是在沒有單獨立法的條件下，目前，只能嚴格適用政 府采購法。PPP 項目在采購時，可以在法律的框架內做出適合 PPP 特點的特殊規定，但是不能同法律相沖突，否則，都是不合法的。
劉飛（法律類 上海市錦天城律師事務所）：個人認為，
PPP 項目采購與傳統采購本質區別是采購對象不同，PPP 項目采購的是復合性投資對象（投資+建設+運營），傳統采購采購的是工程、貨物或服務，所以 PPP 項目采購是先采購后進預算、傳統采購是先預算后采購，所以 PPP 項目采購投資人可以設立項目公司進行投資、建設、運營，傳統采購不能 變更供應主體。由于 PPP 采購和傳統采購的對象不同，完全用傳統采購的規則套用 PPP 采購就總顯得不是十分恰當。由于目前還不具備專門為 PPP 項目采購立法的條件，只能通過專門政策對 PPP 項目采購進行一定的修正，比如新增競爭性
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磋商的方式、增加強制性資格預審、允許實施機構選擇評審專家、增加確認談判等。但政府采購法體系中不允許更換中標主體、超出 10需重新采購、實質性條件不允許變更、優先采購國內供應商等規定還是和 PPP 的復雜性、長期性、動態性的特征存在沖突。
譚臻（法律類 北京圣偉律師事務所）：當下的法律規
范體系尚不能很好地解決 PPP 項目采購程序問題。尤其對于項目復雜、邊界條件尚不明確的PPP 項目，在項目投資人選定、項目工程總承包單位選定、項目用地公開出讓等環節， 為了獲得社會資本響應，同時實現充分競爭，往往要實行“兩標并一標”，甚至“三標并一標”（如：北京 2022 年冬奧會延慶賽區 PPP 項目），而相關法律法規無法從根本上解決相應問題。因此，PPP 項目實施機構不得不“拼湊”所謂的程序，達到《招投標法實施條例》第九條第三款的條件。另外，建議至少在行政法規的立法層級對PPP 項目采購作出專門規定，真正使 PPP 項目獲得社會資本響應，并且實現充分的競爭。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com
連國棟（咨詢類 山西萬方建設工程項目管理咨詢有限
公司）：PPP 項目與傳統項目采購的區別有以下幾點：一是采購方式有不同，傳統的采購中標前基本上是不允許與潛在供應商進行接觸，而PPP 項目采購的市場測試環節是做好采購的重要環節。同時 PPP 項目采購后合同確認談判是重要的 內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網 t an pa i fa ng . c om
環節，實踐中談判時間也比較長，而傳統的采購基本上沒有這個環節。二是采購標的不同，傳統的項目采購，標的一般都比較明確、清晰，而 PPP 項目由于涉及不同類型項目，設置的采購標的存在較大的差異，導致在項目評審時，評判的標準不一。三是對采購的中標人要求不同，傳統項目采購對于中標人的要求較為單一，一般如供貨能力、生產能力等， 而PPP 項目強調中標社會資本方的綜合能力，如投融資能力、建設能力、運營能力，而且不同類型的項目對于中標社會資本的要求重點也不同。
在采購中，為了能夠采購到合格的中標人，保證項目落地，建議重點關注以下事項：一是對于采購標的，要重視做好項目前期的市場測試，使設置的招標標的，既能夠保證參與社會資本方有競爭性，也符合市場實際，避免量體裁衣， 失去競爭公平性，為后續項目落地埋下隱患。二是對于PPP 合同在招標前，做好合同條款約定，明確響應要求，對于可談判條款和不可談判條款通過市場測試后，予以固化，避免招標后，合同談判久拖不決，項目遲遲難以落地。三是對于項目做好可融資性的測試，對于設定的招標條件、合同條款、 融資條件、融資交割等要求，提前與金融機構做好對接，并結合金融機構融資要求，設置相關招標條件，以有利于項目融資落地，避免走彎路。 本`文內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a npai fan g.com
朱磊（咨詢類 中國投資咨詢有限責任公司）：三點認
識供參考。一是打消公開招標最優的幻覺。在標準化的工程和產品領域的采購活動中公開招標確實更能公平的促進競爭，但目前多數的 PPP 項目并沒有標準化的合作邊界或合同， 這使得招標中的澄清談判深度和廣度堪比競爭性磋商，甚至有過之無不及，且這樣的談判往往只有得分最高的投標人才有機會，對其他投標人顯然不公平。二是莫要封殺規模性指標。絕大多數的 PPP 項目需要社會投資人承擔融資責任，在項目融資很難實現的現實下，資本規模大仍是金融機構最為重要的考量之一，如若對規模性指標一刀切，顯然不利于融資能力強的社會投資人，除非有更為合理的指標替代，否則規模性指標還是要在合理的范圍內發揮作用。三是強化中標社會資本對項目履約的兜底責任。雖然絕大多數的 PPP 項目都會成立項目公司，并由項目公司實際負責項目的融資、建設、運行移交等內容，但項目實施機構選擇的是社會資本方之本身，其責任絕不僅僅是按約定投資設立項目公司，而是應該對PPP 項目的融資、建設、運行移交等內容承擔全面的責任，項目公司只是中標社會投資人的替身，只有明確中標社會投資人就項目公司對PPP 項目合同的履約責任向實施機構承擔連帶保證責任，才能理順各個法人主體的責任。
企業做社會資本，選PPP 社會資本應考慮社會資本的規模條件。而當投資人與施工方有重合時，需要考慮政府采購法與招標投標法的融合與沖突。另外，傳統政府采購的評標和磋商過程多以短平快為主，PPP 則需要對磋商過程、評審過程留下足夠的時間空間，對評標人的專業能力有更高的要求， 有時甚至需要專業機構參與評標和磋商，復雜性遠高于傳統采購，相應的對評標過程的靈活性也有更高的要求。
朱靜（法律類 江蘇義行律師事務所）：PPP 項目采購與
傳統采購項目兩者均需遵循公開透明、公平競爭、公正、誠實信用、有效競爭的原則。二者的不同，一是 PPP 項目采購金額大，交易風險和采購成本遠高于傳統采購項目，而競爭程度低于傳統采購項目。二是 PPP 項目出現采購活動失敗情形的幾率較傳統采購高，采購前期準備工作不足極易導致最終參與競爭的社會資本數量不足，競爭不充分的情況，二次采購、三次采購、變更采購方式繼續采購的現象經常出現， 流標現象較為普遍。三是基于 PPP 項目的特點，對于采購結果無法像傳統采購那樣根據采購合同規定的每一項技術、服務指標進行履約驗收，而是結合預算績效評價、社會公眾評價等方式完成履約驗收。四是對于PPP 項目采購代理的專業素質較之傳統項目要求也非常高，不能僅停留在傳統的工程招投標、政府采購的理論和實踐基礎層面，不但需要熟練掌握 PPP 相關知識，還應將每個項目的實施方案研究透徹，更
要在采購程序中做好充分的市場測試，才能有效促進PPP 項目采購的成功。
劉海春（咨詢類 四川省迅達工程咨詢監理有限公司）：
傳統采購主要是服務、貨物、工程的單一采購，采購要求及參數明確，流程也成熟。PPP 項目采購則是新內容，包括工程貨物服務組合的采購，且按效付費，邊界不明確具體。從某種意義上講，PPP 項目采購的磋商界于招標和招商之間， 但由于PPP 提供基礎設施和公共服務，加強監管才能更大程度保護公眾利益。從管理角度看，使用財政預算資金做為資本金或政府補貼作為項目未來收入來源，適用政府采購法是法律要求。建議在某些行業領域探索標準化流程，減少磋商范圍，減少不確定性，提高行政效率。從項目長期運營看， 應該以運營為主考慮采購要求，建設已越來越可控，服務管理才是核心，價格與服務標準掛鉤，否則會流于形式，甚至是貴而不惠，無有所值，或者是老實人吃虧，干得越好賺得越少。所以采購策略、優選標準尤其重要，當然有時評標委員會是否專業也會成為影響項目推進的黑天鵝，建議細化組建要求。 本*文`內/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網-tan pai fang . c o m
王安風（行業類 山東金正工程項目管理有限公司）：
主要區別有兩點：一是采購內容不同。PPP 項目采購的內容更加廣泛，總體上來說是綜合性服務。二是采購依據、程序 不同。PPP 項目采購除了遵守政府采購法和實施條例之外， 本*文`內/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網-tan pai fang . c o m
還有專門的財金 113 號文和財金 215 號文等文件作為依據， 可以進行市場測試，更為強調資格預審，可以進行采購結果確認談判。另外，應注意的主要問題有五點：一是充分利用市場測試情況，及時調整完善資格預審或實施方案。二是根據項目實際需要，充分發揮和規范好聯合體投標人作用。三是嚴格按照招標投標法實施條例的規定，規范兩標并一標條款的使用。四是選擇有經驗、與項目相關的專業性招標代理機構操作。五是充分發揮專家庫作用，對招標涉及的每個程序的各項文件推廣專家審核制。
崔志娟（學術類 北京國家會計學院）：區別方面：傳
統采購主要是服務、貨物、工程的單一采購，PPP 項目采購則是含有這三類組合的一攬子采購，就注定 PPP 項目采購與傳統采購的區別。注意問題：采購作為 PPP 項目落地的關鍵節點，前與實施方案、后與 PPP 項目合同相通，因而，需要考慮前后銜接。此外，PPP 項目采購標準需要考慮項目特點和考核問題，防止采購和合同支付兩張皮，不能簡單將財務測算指標作為采購指標。 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com
駱玲（學術類 西南交通大學）：以政府采購法和招標
投標法等現有法規體系指導PPP 項目采購無可厚非，但一刀切的通行做法需考慮以下幾點：一是代理公司和專家庫專家抽取的專業性要求。二是資格預審文件、項目采購文件編制的專業性要求。三是談判工作組成員的專業性要求。四是擬 本`文-內.容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網 ta np ai fan g.com
定的合同文本的專業性要求。五是對可落地性、可融資性、運營管理能力、按效付費機制等核心指標的植入。
薛濤（行業類 E20 環境平臺）：PPP 項目采購和傳統項
目采購最大的區別來自雙方的博弈關系不同。由此在設計采購流程和執行流程中需要對此有不同的邏輯推演，才能最終達到滿意效果。
鄭敬波（咨詢類 北京金準咨詢有限責任公司）：PPP 項
目采購要重視PPP 合同體系作為采購文件的一部分，而且是核心部分。采購后的談判階段，要重視專家的參與。 本*文@內-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網 t an pa i fa ng . c om
國家工信部備案/許可證編號
