民商法還是行政法？
特許經營法被視為PPP領域最重要的立法。但PPP與特許經營到底是什么關系，兩者能否完全劃等號，目前看法不一。
對于法律的名稱為何定為“特許經營法”，而不是“公私合作法”？國家發改委提交的“起草說明”解釋稱，公私合作有多種形式，基礎設施和公用事業特許經營只是其中之一。
財政部確定PPP的中文譯文是“政府和社會資本合作”，規避了對“私”的認定難題。
盡管國家發改委組織的起草小組認同擴展了內涵的“特許經營”，但征求意見稿并未明示，外界也很容易產生混淆和誤解。基于對特許經營和PPP關系的不同看法，各方對特許經營法的法律屬性認識亦有分歧，究竟屬于民商法律關系、還是行政法律關系？
一位接近財政部的專家認為，特許經營法應屬于行政法律關系，適用比較窄的范圍。在行政法律關系下，政府部門既是合同的甲方，還負有行政監管的責任。
而PPP更側重于民商法律關系，政府部門不能擺著監管的架子，政府和社會資本是平等的合同主體，如果雙方發生爭議，應通過民商法律、按照合同法來調節仲裁。
關于特許經營法定位和法律屬性的爭議，根源在于政府與市場的邊界尚未厘清。
國家發改委在“起草說明”中稱，通過特許經營，政府從市場能夠有效配置資源的領域退出，有利于解決管辦不分的問題，妥善處理好合同簽訂者與監管者的身份。
但財政部門的專家分析認為，征求意見稿的部分細節，并未體現出更多發揮市場機制作用，反而帶來審批范圍擴大、行政壁壘增加的可能。
不管是PPP還是特許經營，如果沒有搞清楚政府和市場的邊界，特許經營適用范圍包羅萬象，把競爭性領域、完全可以交給社會資本承擔的也列入，不太合適。
涉及厘清政府與市場邊界的另一個焦點是，特許經營項目的立項和審批程序。國家發改委的“起草說明”稱，無論哪類項目，確定是否進行特許經營時，都參照政府投資項目審批決策程序管理。
財政部則認為，不同于基本建設投資項目管理，應體現“引入市場競爭機制、政府和社會資本平等有序合作的運作機制”，而不是以審批替代管理。這樣既難以達到鼓勵社會資本進入特許經營領域的目的，也可能影響市場投資積極性，降低市場運作效率。
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