對近期綠證政策的解讀、思考與建議

 

（一）綠證市場現狀

 

       我國綠證制度啟動之初，是為緩解國家可再生能源電價財政補貼的缺口，同時培育國內的綠色電力消費市場。當時，補貼綠證是市場的唯一選擇。經批準獲得補貼的可再生能源發電商可在中國綠色電力證書認購交易平臺上獲發中國綠證，將其出售給認購者，即放棄相應兆瓦時的電力補貼。

 

       因此綠證價格與新能源發電項目補貼收益息息相關，每張（以1,000度電，即1兆瓦時計）綠證的價格均在三位數以上。盡管無補貼綠證于2021年進入了綠證市場中，其價格也受到了一定的調控限制，相比常見的國際綠證（如I-REC, International Renewable Energy Certificate）仍偏高。

 

       2020年1月，《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》（財建〔2020〕4號）提出，自2021年起我國將實行配額制下的綠證交易，綠證作為一項輔助手段進入了消納的考核范疇。其考核責任主體分為市場主體和兩地方政府兩級，市場主體直接承擔消納責任，地方政府承擔落實責任。從配額制履約的角度來看，綠證交易并非是必要選擇。實際消納量達不到目標消納量的市場主體，可通過超額消納量交易和自愿綠證交易兩種市場化的手段輔助完成消納任務。然而，在實際執行過程電網組織的省間超額消納量交易占據了主導；且大部分省份未將消納責任權重分解落實和考核到市場主體，迄今為止，市場主體尚無完成考核的實例。實質上，配額制對綠證交易的推動作用甚微。

 

       因此，盡管當前我國實施的是“自愿認購+配額制”二者結合的綠證交易，但綠證市場仍以自愿認購為主。出于踐行企業社會責任，提升企業社會形象和影響力，或承擔節能減碳責任等原因，我國綠證的認購主體通常為在華跨國企業、互聯網數據中心、高耗能工業（鋼鐵、石化等行業）企業等。然而，由于綠證價格相對高昂，弱化的交易屬性（僅能交易一次），加之重復計算風險、追蹤系統不透明等導致的國際認可度欠缺的問題，許多外向型或世界五百強企業雖有認購需求，但最終卻選擇了國際綠證。

 

       根據國家能源局2023年一季度新聞發布會的數據，截至2022年底，全國累計核發綠證約5,954萬張，累計交易數量1,031萬張，綠證的自愿認購量僅占核發量的17%左右。盡管這一比例較前幾年已有所上升，但依然表明，綠證的歷史核發量仍過剩，整個市場缺乏活力。

 

 

（二）綠證市場發展趨勢

 

1 / 綠證價值進一步凸顯

 

?《新增可再生能源消費通知》及《綠證制度征求意見稿》均明確了綠證將作為可再生能源電力消費量認定的基本憑證，以綠證的形式確保國內可再生能源電量環境屬性證明的唯一性，建立全國統一的綠證體系。一方面反映出，為規避認定混亂的情形，確保綠證在認定可再生能源電力消費量時的權威效力；另一方面，采用綠證形式將確保對所有綠證項目環境屬性核算的公平一致。在我國企業現行可供選擇的綠電采購途徑中，直接投資和場內安裝分布式風光項目均存在環境權益歸屬不明晰的問題，因此，利益相關方通常需要通過額外的協議來對此進行確權。綠證對環境屬性價值的體現，將從源頭上規避潛在的環境權益雙重計量的風險。

 

       與此同時，從綠證的純自愿性認購到納入為配額制的輔助手段，再到以能耗雙控為基礎，作為可再生能源電力消費的考核依據，綠證市場的應用范疇從自愿到強制的演變趨勢顯著，重要性日益突出。電力用戶到省級自下而上的核算，使得能耗雙控考核不再是簡單的數字加和，而是和綠證深度捆綁在一起，為綠證賦予了更多的應用價值。與能耗雙控的有效結合，綠證的價值將有望被激活，從而改善當前市場供大于求的局面。

 

2 / 綠證核發范圍拓寬

 

《綠證通知〔2017〕》中明確“綠色電力證書是國家對發電企業每兆瓦時非水可再生能源上網電量頒發的具有獨特標識代碼的電子證書，是非水可再生能源發電量的確認和屬性證明以及消費綠色電力的唯一憑證。” 綠證的項目類型十分有限，僅包括列入了《國家可再生能源價格附加基金補貼目錄》的非水可再生能源：陸上風電和太陽能光伏發電（不包括分布式發電）。盡管近六年來，綠證的核發范圍始終如一，但自去年開始已有政策信號表明，該規則將出現變化。

 

 2022年6月1日，由國家發展改革委、國家能源局、財政部等九部門聯合發布《“十四五”可再生能源發展規劃》中提出要“拓展綠證核發范圍”。在《綠證制度征求意見稿》中也更進一步地明確“對全國風電（含分散式）、太陽能發電（含分布式）、常規水電、生物質發電、地熱能發電、海洋能發電等項目所生產的可再生能源電量核發綠證”。

 

可以預見的是，綠證核發范圍將全面擴大。其中，除可再生能源項目類型增多以外，分布式風光項目類型也將被納入核發范圍以內。此舉將有利于各類型可再生能源項目的發展利用，提升各類型可再生能源發電企業的裝機積極性，同時豐富市場選擇。

 

3 / 綠證交易平臺擴大

 

 797號文著重圍繞推動電力交易機構開展綠證交易展開，其規定“國家可再生能源信息中心按照核定交易規模向北京電力交易中心、廣州電力交易中心及時核發與劃轉綠證，確保電力交易機構按照核定規模獲得綠證”，意味著交易機構從此前僅有的國家可再生能源信息管理中心拓展到北京電力交易中心、廣州電力交易中心。需明確的是，核發的機構仍為可再生能源信息管理中心，兩大電力交易中心僅承擔了交易平臺的功能。

 

文中還提到“在目前綠證自愿認購和綠色電力交易的基礎上積極支持電力交易機構按照有關政策規定，通過雙邊協商、掛牌、集中競價等多種方式組織開展綠證交易，引導更多市場主體參與綠證與綠色電力交易，促進可再生能源消費。”當前北京、廣州兩大電力交易中心作為政策先行先試主體，將率先引導更多市場參與方開展交易。然而，其他33個省（區、市）的電力交易機構往往更加了解當地的綠證需求，擁有該區域內第一手的需求信息。為更好的總體統籌與系統推進，同時幫助參與方更靈活便捷的進行綠證交易，預計未來各?。▍^、市）電力交易中心也將逐步被納入交易平臺范疇內。

 

4 / 市場供需發力

 

如何突破當前綠證交易面臨的供需瓶頸，解決思路可從近期政策中窺見一二。

 

供給方面，由于所有綠電的環境屬性都將通過綠證得以證明，且《綠證制度征求意見稿》提出“風電、太陽能發電、生物質發電、地熱能發電、海洋能發電以及2023年1月1日后首臺機組投產的新建常規水電等項目綠證可參與交易”；加之今年2 月15 日，國家發改委、財政部、國家能源局又下發了《關于享受中央政府補貼的綠電項目參與綠電交易有關事項的通知（發改體委〔2023〕75號）》，聲明“穩步推進享受國家可再生能源補貼的綠電項目參與綠電交易”，并為這些發電項目優先發放補貼。由于未來綠證將作為綠電環境屬性的唯一證明，綠證簽發量將可預期的“井噴式”增長。僅以2022年我國風電、光伏發電總量為例，其供應規模可達11.9億兆瓦時，約為當前綠證歷史簽發量的20倍。按照落基山研究所在《電力增長零碳化（2020–2030）：中國實現碳中和的必經之路》中的預估，我國風電、光伏發電量為例將在2030年將達到28.7億兆瓦時。由于屆時一部分綠證是證明電力用戶自身自發自用綠電，綠證實際供給量雖將低于該數值，但也十分可觀。

 

需求方面，隨著“綠證原則上可轉讓”“做好綠證核發、交易、劃轉等全流程信息追蹤管理”等具體通知事項推出，新的綠證核發及交易規則能夠解決現有綠證的部分“痛點”。因此，由此導向到綠證市場流通性及國際國內認可度的提升后，自愿性消費的需求量無疑將持續上升。僅以世界500強企業及其在華供應鏈的綠色電力消費潛力估算，根據落基山研究所的初步評估，到2030年，世界500強企業及其供應鏈在中國市場的電力需求約為6億兆瓦時/年。隨著越來越多的此類企業加入RE100（100% Renewable Energy, 100%可再生能源組織）、SBTi（Science Based Targets initiative, 科學碳目標倡議）等國際性倡議組織，逐步邁向100%可再生電力、凈零排放，其若通過采購綠證實現一部分綠電需求，也能極大促進綠證交易規模的擴張。

 

同樣，隨著能耗雙控這一強制應用市場范疇的拓展，需求也將應運而生。國家統計局統計2022 年全社會總用電量為8.64 萬億度（86.4億兆瓦時），而四大高耗能制造業（化工、建材、黑色、有色）用電量2.29 萬億度（22.9億兆瓦時），占總用電量接近三成。一旦開始設置這類高耗能企業的綠電使用比例的下限，強制市場的綠證需求量將顯著增多。

 

 思考與建議

 

（一） 在完善自愿市場的基礎上，建立健全強制市場

 

?      我國的綠證自愿市場需充分借鑒國外已有經驗，不斷培育市場的綠電消費意識，完善綠證相應制度的建設，發揮綠證更廣泛深遠的價值。

 

      以歐美市場為例，近年來，美國自愿非捆綁綠色電力證書交易量在其總綠電消費市場中占比最大，接近一半左右；歐洲綠色證書自愿市場GO（Guarantees of Origins，來源擔保證書）也早于2015年便達到了歐洲可再生能源發電總量的一半以上。歐美的綠證自愿交易市場加速促進了可再生能源發展，推動了社會綠色轉型發展。

 

 

       與此同時，推動綠證在強制市場中的應用是當下政策的趨勢。不同于自愿消費市場，強制市場需要清楚明確應用范圍和交易主體。在可再生能源電力消費核定基礎上、能耗雙控制度下討論的綠證，由此衍生的市場交易，一方面，可促進“開源”，加快我國可再生能源項目的開發建設；另一方面，可推動“節流”，促進用能企業做好節能工作，嚴格控制高耗能項目建設。

 

       我國能耗雙控制度是在確定了國家目標后，對各省級行政區能源消費強度和總量雙控制度的雙重約束。本質上，能耗雙控是將“雙控”目標分解到各省級行政區域，各省級再將目標分解到各重點用能單位，推動用能單位進行節能減排，國家發改委再對省級完成情況進行考核。《新增可再生能源消費通知》中提到“各省級行政區域可再生能源消費量以本省各類型電力用戶持有的當年度綠證作為相關核算工作的基準”，但如何協調能耗雙控與消納責任權重，如確定當前能耗雙控制度下的消納責任權重，重點用能單位的具體綠電使用比例，如何規定合適的懲罰制度等，有待進一步明確。

 

      在國家發改委2021年頒布的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》中提出要“推行用能指標市場化交易”，綠證將作為用能指標市場化交易的一項重要工具。然而，如何在涉及各省、各企業經濟發展及能源調劑的復雜情況下建設一個公開的交易市場，還需得到進一步的明確。對于當前的政策信息而言，就綠證如何能在用能權交易市場中發揮作用，助力我國能耗雙控目標的實現，仍待相關方撥開云霧。

 

       最后，建議通過機制設計和調整完善符合我國國情的綠證交易體系，建立并完善強制市場和自愿消費市場兩套并行的機制。強制交易可促進節能降耗、實現高質量的經濟發展以及可再生能源消納目標的實現等，自愿交易則能更廣泛的促進社會的可再生能源消費，二者高效的結合應用，會加速促進我國可再生能源的發展和利用。

 

 

（二） 規避重復計算問題，在不同市場、政策工具中統籌協調

 

      ?目前我國綠證制度尚不具備健全的核銷機制，環境權益重復計算問題顯現。然而，如前所述，綠證如將應用于更廣范圍的強制與自愿市場中，勢必需要搭建統一的證書跟蹤系統，或是建立強制與自愿系統的銜接體系，從而規避此類問題。

 

      除前文提及的“非捆綁式綠證”——補貼綠證、無補貼綠證以外，2021年9月，全國綠色電力交易試點啟動，“捆綁式綠證”——綠電綠證也進入了大眾的視野中。根據國家發展改革委、國家能源局批復的《綠色電力交易試點工作方案》，國家能源局組織國家可再生能源信息管理中心，向北京電力交易中心、廣州電力交易中心批量核發綠色電力消費證明（也即 “綠電綠證”），電力交易中心依據綠電交易結算結果將此證明分配至電力用戶，使得其可實現“電證合一”。但此“證”非彼“證”，綠色電力證書與綠色電力消費證明在證書樣式與記載信息上均有所區別。另外，一些省市的電力交易中心也正在開展綠電交易工作，并為本省市的企業出具綠電消費相關證明。隨著綠證在未來市場中的“大一統”，在制度不斷完善的過程中，“綠電綠證”與“非捆綁式綠證”應邁向一致的發展方向。

 

 

      再者，隨著2021年全國碳市場的啟動，碳交易、CCER交易對促進節能減排、控制溫室氣體變化的重要性逐漸凸顯。“電-碳”存在著天然的連接，也都服務于我國的“雙碳”目標，但現階段，綠證與CCER面臨著潛在的環境權益重復簽發的問題。若要從根源規避，重啟后的CCER可將可再生能源項目排除在外。

 

      此外，“十四五”期間八大控排行業陸續納入全國強制減排市場，以上眾多高耗能企業同時也需履行能耗雙控的指標。但由于目前我國強制碳市場納入了由企業外購電力所導致的間接排放，若允許這類企業采購綠證，使得由綠證而來的綠電使用量計入碳減排，不僅能規避相關的重復計量問題，也能推動綠證市場交易量的提升。

 

 

       因此，建議完善覆蓋發電主體必要信息（如技術類別、項目位置、所屬業主、裝機容量、建成時間、綠色證書電量產生時間等）的唯一可再生能源綠色電力證書編號，確保每個具備唯一編號的綠證僅能出現在一個賬戶中；同時，為確保所有信息均可得到有效驗證，建議設置一旦消費端完成交易，注銷的綠證便將顯示在注銷系統中的程序。如此一來，綠電的環境屬性從核發、交易到劃轉過程中的唯一性便可得以確認，即使在不同市場中也不會出現交叉使用情況。

 

      避免多目標導向下市場交易規則不同帶來的重復計算風險，有效銜接綠證交易、綠電交易與碳交易的三者的關系，將有效促進我國可再生能源電力市場的繁榮與發展。

 

 

（三）納入更多的市場參與主體，允許市場化價格下的多次交易

 

      《綠證通知〔2017〕》中，規定了“綠色電力證書經認購后不得再次出售”，且在《綠色電力證書自愿認購交易實施細則》中也明確規定賣方僅為新能源發電企業。交易受限，且參與主體單一，是使得市場交易量不足的一大原因。當然，這也是綠證的收益替代財政補貼的初期定位所致。

 

       而現如今，我國可再生能源電力已邁入平價階段，亟需利用市場化手段推動綠證交易。最新的《新增可再生能源消費通知》里提到“綠證原則上可轉讓”，“轉讓”所指的具體對象和頻次要求，例如是否允許代理商參與交易等尚未可知。建議在逐步拓展的綠證交易平臺上，納入更多的市場參與主體，如售電企業、交易代理商等，尤其是對于小規模交易主體而言，允許售電企業或代理商參與交易，能減少交易摩擦，提升交易效率。而《綠證制度征求意見稿》中提及了“現階段綠證僅可交易一次”，表明“多次交易”可能將不被納入最新的交易規則中。建議在市場穩定運行后，盡快放開轉讓的頻次限制，以此提高市場流動性與交易活躍度。

 

 

       另外，建議市場運行初期設置一個引導價格，逐步由市場決定交易價格。如此，發電企業的環境權益收益可得到真正的兌現，消費側也能以更合理的價格采購綠證。以當下的平價綠證為例，若延續被“調控”的高價（相比國際上的綠證價格而言），市場需求將難以提振，這將不利于促進全社會綠色電力消費目標的實現。

 

 

（四） 推動我國綠證加強國際銜接與互認的工作

 

     如前所述，當前國內的一些外向型企業、在華跨國企業、世界五百強供應鏈企業等均有大量的綠證采購需求，但最終卻未選擇中國綠證。這是當前我國綠證的權益歸屬、權益聲明存在重復計算的風險，加之企業認購后的使用情況無法跟蹤等問題所致，因此，國際廣泛認可的RE100對企業采購中國綠證以實現綠電使用聲明僅為有條件認可。

 

       隨著歐美等國際市場對碳排放等準入門檻的變化，未來，尤其是外向型企業，將面臨更加嚴苛的競爭環境?！毒G證制度征求意見稿》中提到，“在不影響我國國家自主貢獻目標實現的前提下，積極推動中國綠證納入國際組織的綠色消費、碳減排體系，在國家認可的范圍內支持中國綠證與國際綠證互認”。因此，我國綠證制度的更新應充分考慮國際倡議、組織、政策等的要求，與它們做好相應的銜接與互認工作，以助力我國企業在國際市場上提升競爭力。