全國碳市場如何助力碳減排？

隨著中國這一世界上最大的碳排放權交易系統的啟動，大型電力企業的碳排放權實現了“明碼標價”。但專家認為，要有效促進碳減排，它還有機制設計和執行挑戰需要克服。

 

7月16日，全國碳排放權交易市場（簡稱“碳市場”）正式啟動上線交易。一個明確的全國碳價首次浮出水面，并將適用于碳市場目前所覆蓋的電力行業企業。

 

先是今年2月全國碳市場總體監管框架《碳排放交易管理辦法（試行）》正式生效，緊接著5月份又發布了排放權登記、交易和結算管理規則。至此，全國大型碳排放企業之間開展碳排放配額交易的關鍵構件都已具備。在第一個履約周期內（針對2019年到2020年的碳排放），碳市場覆蓋了全國2162個電力企業，涉及二氧化碳年排放量超過40億噸。

 

坊間對于新的全國碳市場中的碳價走勢有頗多猜測，從不到38元/噸到49元/噸不等。開市當天，碳配額以48元/噸開盤，報收于52.8元/噸，日漲幅達到了10%的上限。頭兩周共交易碳排放配額約600萬噸，市值約3億元。截至8月5日，交易價格維持在53元/噸到59元/噸區間。

 

這表明，碳價在電力企業等主要市場參與者的預期之內。開市當天的交易因為了配合碳市場在上海環境能源交易所以及北京和武漢的啟動活動而經過提前部署。一些觀察人士因此謹慎地認為，不能將首日交易價格視作第一個履約期內總體價格水平的信號。如果未來幾個月供大于求日益明顯，那么價格在年底之前有可能下降。

 

毫無疑問，啟動碳排放權交易是中國朝著發揮碳價的預期作用——降低碳排放這個目標邁出的重要一步。不過，與大多數碳定價系統一樣，中國的碳交易市場也將是一個“邊做邊學”的過程。交易開始之后，碳市場將面對的一些潛在挑戰包括：

 

排放數據可信度

六月下旬，就在有關部門緊鑼密鼓地籌備推出碳排放交易時，某些企業的碳排放數據準確性問題通過地方政府的曝光而引發關注。這凸顯出加強市場監管并完善碳排放監測、報告、核查（MRV）方面的規則和處罰的重要性，只有這樣才能確保支撐市場運行的數據是真實可信的。

碳排放總量控制

從根據碳強度分配排放配額轉變為設置碳排放總量絕對上限的做法日益被認為是提升碳市場有效性的重要一步。這將有助于推動電力行業以及在接下來幾年中將要加入碳市場的其他工業部門開展低碳轉型。

流動性

除了碳市場內的重點排放單位之外，機構投資者等其它主體也期待能參與碳市場。另外，監管機構可以探索提供其他、多樣的交易產品，以增進市場流動性。

政策協調

碳市場與電力市場改革、用能權交易以及可再生能源電力配額交易等其他相關領域政策之間保持協調十分重要。如果要讓碳價發揮其預期作用，以具有成本效益的方式降低排放，那么就要保證其他政策不會抵消碳價的正面效應，而是應該與之協調互補。

從地方試點向全國碳市場過渡

碳市場從地方試點走向全國統一市場的下一步路線圖和方法還需要扎實的階段性里程碑。

 

從減排的角度來看，重點在于明白現階段哪些是這個市場能做到的，哪些是這個市場不能做到的。由于碳市場框架下，排放配額的分配是基于電力生產的碳強度，而不是企業的總體碳排放量，所以目前的碳市場所創造的關鍵激勵在于提高發電的效率。已經有人指出，這致使我們錯失了用碳市場激勵電力系統從煤炭轉向可再生能源的機會。

 

即便如此，在短期內，提高煤電企業效率仍具有大幅降低碳排放的潛力。中央政府早在“十一五”規劃期間（2006年—2010年）便有意識地引入煤電“上大關小”政策。雖然這一政策實現了一些效率的提升，但中國現在正在運行的煤電機組中仍有大約60%是低效的亞臨界機組，其裝機量占煤電總裝機量的約44%。

 

如果目前所有由300兆瓦發電機組生產的電能都改由600兆瓦機組生產，平均就可以降低19%的二氧化碳排放。如果全部換成1000兆瓦機組生產，則平均減排量達到26%。在中國這樣一個發電行業每年排放50億噸二氧化碳的經濟體中，這些潛在的減排量不可謂不可觀。當然，這些減排雖然紙面上存在技術可能性，但要落實起來仍然存在很多阻礙，包括跨區域的電網連接限制以及針對小機組的發電小時數保障。

 

另一個阻礙碳市場全面發揮其減排潛力的因素是小型發電機組和大型發電機組獲得免費配額的基準不同。在歐盟，電廠免費排放配額分配根據的是覆蓋全行業的單一標準。在中國的全國碳市場啟動之初，300兆瓦及以下發電機組獲得免費排放配額的基準線（以發電過程的碳排放強度計算）比更大的發電機組低10%。雖然這可能在一定程度上削弱碳市場鼓勵淘汰低效機組的作用，但這一措施背后有對區域發展不均衡的考慮。小機組在中國境內的分布并不均衡，而是集中在某些地區。在東北的黑龍江以及西南的云南，裝機中有一半均來自小型發電機組，這意味著在短時間內下馬小機組將對這些省份的電力供應乃至地方經濟產生更大的影響。

 

在黑龍江齊齊哈爾這樣的地方，小機組對當地經濟的影響更為明顯。在齊齊哈爾，三分之二的電力供應來自20世紀80年代上線的200兆瓦的亞臨界機組。齊齊哈爾是哈爾濱西北部的一個老工業基地，其電力基礎設施升級投入落后于中國其他地區。距離齊齊哈爾最近的特高壓輸電線路在400公里以外的內蒙古。要降低碳市場給當地經濟帶來沖擊的風險，就要對齊齊哈爾這樣的煤電城市提供更多支持。

 

好消息是，碳市場目前風頭正勁，也獲得了政治上的大力支持，因此，有望在“十四五”期間推出一些更有抱負的改革措施，進一步提升該體系的有效性。這一領域的專家一直在積極研究對碳市場的設計進行完善，包括改變現在基于碳強度的配額，轉而考慮針對控排企業的排放總量設定上限；將鋼鐵、鋁、水泥、化工等行業納入碳市場；通過國務院條例增加法規的執行力；以及加強對排放監測和報告的監督管理。另外，圍繞“公平轉型”（just transition）的討論也在中國逐漸興起。政策制定者在權衡探討不同的融資渠道選項以減輕依賴煤炭的地區在轉型過程中受到的不可避免的經濟影響。如果接下來的幾年中，這些機遇可以變為現實，那么碳價有望如預期那樣在中國的碳減排中發揮關鍵的作用。

 

本文首發于中外對話網站。

 

■ 休·斯萊特在中國氣候領域具有多年的咨詢、管理和研究經驗。他是ICF國際咨詢（北京）有限公司首席氣候專家，負責歐盟-中國碳排放交易系統平臺的技術支持工作。此前，他曾擔任中國碳論壇研究與項目經理。他擁有澳大利亞國立大學亞太研究和氣候變化雙碩士學位。