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去年，國家氣候戰略中心承擔了北京市發改委委托的跨區域碳排放權交易體系政策研究項目，很高興借此機會跟各位介紹一下我們對此的一些初步認識。 本*文@內-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網 t an pa i fa ng . c om
2013年11月28號，北京會同天津、河北、內蒙、山西、山東簽訂了關于開展跨區域碳排放權交易合作研究框架協議，在這個框架協議的背景下，北京市發改委委托國家氣侯戰略中心和清華大學、北京環境交易所等相關機構，一起來承擔跨區排放權交易政策體系和制度建設研究項目。這項研究的意義，一是探索建立跨區域碳排放權交易的政策框架，為區域聯動控制溫室氣體排放和治理大氣污染提供一個市場化手段，形成相應的體制機制，促進京津冀協同發展。第二，建立跨區域碳排放權交易市場，協助支撐華北區域制定相關方案，開展相關能力建設，為參與全國碳排放權交易市場奠定基礎。
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研究的主要任務是：第一，研究提出跨區域碳市場的統一制度與設計方案；第二，研究分析跨區域交易里的差異化因素，為參與北京碳市場的省市提供實施方案、管理辦法等相應的支撐和服務；第三，就像王毅常委所說的，通過跨區域研究建立碳交易試點和全國統一市場之間的過渡和接口，為建立全國統一碳市場提供具有可操作性和問題導向性的建議，支撐全國碳市場的頂層設計。 內/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網-tan pai fang . com
從目前的進展看，除了完成前期的調研、數據搜集，以及承德市六家水泥企業的碳排放核算報告、配額分配支撐服務，還有內蒙兩個城市的企業排放核算報告培訓等支撐服務之外，我們還涉及了六個方面的重大問題，也提出了解決這些問題的初步方案。 本文@內/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網-tan pai fang . com
第一，是跨區域碳交易主管機構的定位、職責及協調問題。碳排放權交易管理暫行辦法只規定了省級人民政府應對氣候變化主管部門的管理權限，北京市發改委要跟承德市人民政府開展碳排放權跨區交易，根據目前的碳排放交易管理暫行辦法，承德市人民政府沒有管理權限，這是我們在實際項目中遇到的第一個問題。我們跟誰談？談什么？管理體制工作機制如何建立？怎樣比較高效，又符合相關的規定和要求？這是一個很重要的問題。
第二，如何處理好參與企業門檻的差異性。北京市有碳排放交易主體的基本門檻，全國也有參與企業核算報告的主體門檻，具體到華北的某些城市比如承德市，他們目前有意向參與碳排放交易的六家水泥企業，碳排放遠遠高于全國規定的企業核算報告的主體門檻，當然也遠遠高于北京市參與排放交易企業的門檻。所以門檻問題是我們遇到的又一個大問題。碳排放權交易管理暫行辦法規定，由省級應對氣候變化主管部門根據國家應對氣候變化主管部門確定的配額分配方案，以及相關的參與報告和核算的門檻要求來確定參與企業的門檻要求，如何設計跨區交易不同省市的門檻，也是一個需要關注的問題。
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第三，配額分配如何考慮地區差異。這是我們遇到的最大問題，也是最核心的問題。根據目前的情況來看，十二五碳排放強度指標，國務院給各省區市確定的目標是不一樣的。具體到省級，河北省對于承德市和石家莊市所確定的目標和要求也不一樣。那么，在未來的配額分配過程中，如何考慮地區性差異，就是一個很重要的問題。同一地區在配額確定工作中，也要考慮不同行業和不同企業之間的差異，以便更好的反應它的控排要求和減排成本。對于跨區交易來說，行業企業差異之外還面臨一個地區差異，控排系數如何更好的反應地區差異、行業差異和企業差異？ 本文+內-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網 t a n pa ifa ng .c om
第四、第五兩個問題，也是大家經常提到的，就是現有的MRV制度如何銜接統一的問題，還有交易產品如何確保同質性的問題，這些也都是很棘手的問題。第六個也是最難的問題，就是履約方式，以及可比的處罰標準。這些都是我們在研究跨區域碳排放交易體系時，關于政策導向和制度設計方面急需回答的一些重大問題。 本`文@內/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網-tan pai fang. com
這個還是跨區層面，在全國層面要建設統一碳市場，還需要更多方面的制度設計和考量。基于我們目前對于跨區域交易的一些初步認識，我們認為建立全國統一碳市場，有幾個關鍵詞：一個是制度，一個是體系，一個是市場。最近發布的中共中央、國務院關于推進生態文明建設的意見里面，明確提出要建立碳排放權交易制度。所以要制度為先，通過深化交易試點體系，推動建立全國碳排放權交易市場?？梢钥闯?，試點工作在整個“十二五”乃至今后一段時期的作用和地位，通過試點來逐步形成交易制度，逐步規范交易體系，逐步形成交易市場，從試點到區域到全國。
習總書記在中央全面深化改革領導小組第十三次會議上強調，對于一些矛盾問題多、攻堅難度大的改革試點，要科學組織，在總結經驗的基礎上全面推廣；根據改革需求和試點條件，靈活設置試點范圍。碳排放權交易市場作為一項新生事物，是一項攻堅難度很大的試點工作，尤其是在當下，應對氣候變化還沒有完全法制化，需要通過試點來探索積累經驗，尋求突破。這里要處理好試點示范與頂層設計的關系，試點是改革的重點任務，更是改革的重點方法，對試點的重要性，我覺得還要進一步加強，不能試了一下就算了，而是要在試點基礎上，邁出步子、趟開路子。試點好壞直接關系到改革的成效，也可以說，北京等七個碳排放權交易試點工作是否有效成功，直接影響到全國統一碳市場的建設和運行。這對試點也提出了具體要求。試點工作要牢固樹立改革的全局觀，頂層設計要立足全局，基層探索要關照全局，大膽探索，發揮試點對于全局性改革的示范突破和帶動作用。北京跨區交易，某種意義上也是對構建全國統一碳市場的示范突破和帶動。 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com
建設全國統一碳市場，發揮市場配置資源的作用，需要良好的外部環境和內部條件。
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外部環境主要有兩個方面。第一個外部環境，是強有力的法律法規支撐保障。應對氣候變化立法要加快推進，重大制度設計，尤其是碳排放總量控制和排放權交易這些制度，應該在氣候變化法里有很好的體現。當然，鑒于氣候變化法這項工作的艱巨性和挑戰性，能不能基于已有試點中遇到的問題，圍繞問題導向，首先研究提出全國碳排放權交易管理條例？這是很重要的。另外一個外部環境，是要盡快探索建立全國碳排放總量控制制度，以及分解落實機制。沒有總量控制目標，無論是碳市場還是配額分配就缺乏必要的基礎了。所以很重要的一點是，碳排放權交易試點地區，還有東部沿海發達地區，“十三五”必須盡快探索建立碳排放總量控制制度，以及明確的碳排放總量的分解落實機制，這可以為碳排放配額分配奠定一個很好的外部環境。 本`文@內-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網 t an pa ifa ng . c om
內部條件也有兩個關鍵要素。第一是配額分配。配額分配必須建立在科學、公平、合理的基礎上，配額類似一個產權，通過某種認證、登記制度進行確權，使配額轉化為排放權，這個很重要。當然，前提是配額的分配要結合國家的總量控制目標，要用比較科學、公平、合理的分配方法來給它固化下來。第二是建立全國統一的MRV制度。MRV制度包括國家、地方和企業三個層面，當下最為緊迫的是企業層面，國家發改委已經發布的24個全國重點行業企業溫室氣體核算和報告指南要盡快使用。在實際使用過程中，要進一步完善和強化企業的能力建設，盡快完成全國納入排放核算與報告主體范圍的企業排放核算和報告工作，把所有的數據先收集上來，在這個基礎上才能確定我們的排放標準和排放的先進值，確定可能的配額分配方法，第三方核查工作也才有堅實的基礎。 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om
支撐企業核算報告很重要的一個基礎設施是信息化平臺。國務院印發的《“十二五”控制溫室氣體排放行動方案》明確要求，要實施重點企事業溫室氣體和能源消費數據的直報系統，這個直報系統是在國家發改委的支持下，由國家氣候戰略中心來具體承擔。另外，在國家發改委氣候司支持下，我們正會同中國政法大學開展氣候變化立法研究工作，中國科學院、中國社科院也開展了類似的研究工作，氣候變化立法的初稿，在去年年底立法領導小組成員單位征求意見基礎上修改完善后，目前正在征求地方發展改革系統的意見，希望能在今年年底上報國家發改委主任辦公會議，通過后報送到國務院法制辦跟其他相關機構。謝謝大家！
（本文根據國家氣候戰略中心副主任徐華清在第六屆地壇論壇上的演講記錄整理而成，未經本人審閱）
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